Теоретические и исторические аспекты местного налогообложения

Первым законодательным актом, направленным на восстановление местных  бюджетов, стало постановление СПК  от 22 августа 1921 г. «О местных денежных средствах», закрепившее территориальный принцип формирования доходов местных бюджетов. В распоряжение губисполкомов устанавливались процентные отчисления от поступающих по каждой губернии сумм промыслового и других прямых государственных налогов, размеры которых определялись Наркомфином на год вперед. Одновременно губернским съездам Советов (в исключительных случаях - пленумам губисполкомов) предоставлялось право устанавливать надбавки к окладам промыслового и других прямых государственных налогов, а также вводить и взимать местные налоги и сборы. Для финансирования непредвиденных расходов местного значения в смету каждого губисполкома включался особый фонд в размере 5% сметных расходов.

В местные бюджеты все в увеличивающихся  размерах передавались отчисления от государственных налогов и доходов, надбавки к ним и прочие доходы, среди которых ведущую роль играли пособия из общегосударственных  средств (приложение 1).

Составление и исполнение местных  бюджетов на 1922/23 г. происходило в  условиях обесценения денег. Но уже  со второй половины 1923/24 г. исполнение местных бюджетов осуществлялось в  твердой валюте. На этой основе во всех отраслях народного хозяйства интенсивно происходил процесс восстановления и денатурализации хозяйственных  отношений. Для данного периода  характерна ярко выраженная тенденция  к децентрализации хозяйственной  жизни, в области финансов выразившаяся в развитии низовых местных бюджетов и укреплении их материально-финансовой базы. Значительная доля их доходов (около 50%, а в отдельные годы даже больше) формировалась из местных источников. В основном это были поступления от предприятий и имуществ, главным образом, платежи коммунального хозяйства; второе место занимали поступления от предприятий и имуществ сельскохозяйственного значения и местной промышленности.

В местные бюджеты поступали  также местные налоги и сборы  более чем 20 видов; первое место среди  них занимал налог с грузов, так называемый попудный сборуб. А в Туркменской ССР крупнейшим налогом, почти не уступающим по своему значению налогу с грузов, был пачиевый сбор - налог с иностранных подданных (Афганистана, Ирана), пригоняющих на пастбища скот на территорию республики. Среди всех видов местных бюджетов самую устойчивую доходную базу имели городские бюджеты, в которых поступления от местных источников составляли 3/4 объема доходов; в общегубернских бюджетах они находились на уровне 25-30%; в волостных и районных составляли 1/5 их объема.

Во второй половине 1920-х гг. виден  приоритет объема поступлений из государственного бюджета, роль самостоятельных  местных налогов заметно ниже.

Так, профессор В.Н. Твердохлебов в  своей книге «Местные финансы» отмечает, что: «структура доходной части местных  бюджетов значительно изменяется: удельный вес доходов из государственных  источников возрастает. Налоговые доходы составили по бюджету 1926/27 г. почти 459 млн. руб. Предположенные доходы за 1927/28 г. составляют: надбавки к госналогам - 400 млн. руб., местные налоги и сборы- 115 млн. руб., отчисления от госналогов - 370 млн. руб. В процентах к итогу доходов первая категория составляет 20,4%, вторая - только 5,9%, тогда как третья - 18,9%. Отсюда видно, настолько невелика роль самостоятельных местных налогов (Приложение 2).

Дальнейшее развитие модификации  доходной части местных бюджетов дает Д.В. Данилов в книге «Местные налоги и рента» 1930 г. издания.

Он предлагает таблицу, характеризующую  динамику уровня различных налоговых  доходов в местном бюджете  за 1926-1930 гг. (Приложение 3).

Д.В. Данилов отмечает, что налоговые  доходы дают чуть ли не половину общего итога всех местных доходов. Однако удельный вес их в общем объеме местных бюджетов по всему Союзу  ССР несколько понижается: в 1926/27 г. - 48,5%, в 1927/28 г. - 47,6, в 1928/29 г. - 47,6 и в 1929/30 г. - 46,6. Несмотря на это, рост поступлений  налоговых доходов в абсолютных суммах все увеличивается: в 1927/28 г. - на 12,5%, 1928/29 г. - на 14,3 и в 1929/30 г. - на 21,4%.

Первое место среди налоговых  доходов занимают отчисления от государственных  налогов. По сметным назначениям  на 1928/29 г. они составляли около 35% общего итога всех местных доходов. По контрольным  цифрам на 1929/30 г. удельный вес отчислений несколько понижается (32,7%), но в абсолютных суммах они дают все же довольно значительный рост (16,4%), достигая в  общей сложности почти 1 млрд. руб., или около одной трети всех местных доходов.

Роль отчислений в местных бюджетах особенно усилилась после произведенной  в 1928 г. замены надбавок к промысловому налогу отчислениями в местные средства от поступлений этого налога. Напротив, роль надбавок, благодаря этой реформе, сильно упала. По сметным назначениям на 1928/29г., поступившие надбавки исчисляются в сумме около 104 млн. руб. и по контрольным цифрам на 1929/30 г. -152,5 млн. руб., что составляет в процентах к общему итогу всех местных доводов за те же годы соответственно 4,3 и 5,1%.

Роль самостоятельных местных  налогов и сборов невелика, но постепенно возрастает. Удельный вес их в общем итоге всех местных доходов составлял: в 1926/27 г. - 7,1%, в 1927/28 г. - 7,4, в 1928/29 г. - 8,4 и в 1929/30 г. - 8,8%. Наряду с этим наблюдается также значительный рост поступлений в абсолютных суммах: в 1926/47 г. поступило немногим более 130 млн. руб., в 1927/26 г. - около 157 млн. руб., в 1928/29 г. ожидалось к поступлению немногим более 203 млн. pyб., а в 1929/30 г. - 263 млн. руб.

При оценке роли местных налогов  не следует также упускать из виду, что местные налоги являются по преимуществу городскими налогами.

В целом (несмотря на определенные разночтения  в данных приведенных 3 приложений, объясняемые различными методами расчета  у трех различных авторов, что  вообще было характерно для статистических исследований периода 1920-х -начала 1930-хгг.),можно сделать выводы, что во второй половине 1920-х гг. в доходной части местных бюджетов за счет передачи отчислений от государственных налогов и доходов продолжает расти объем поступлений от государственных доходов: до 33,8% в 1926/27 г. и 50,3% в 1929/30 г. При этом доля финансовых поступлений из государственного бюджета превышает объем местных налогов и сборов более чем в 5 раз.

В доходной части местных бюджетов ежегодно происходили существенные изменения, связанные с составом источников, что, естественно, отражалось на их структуре.

Состав и структура доходов  местных бюджетов в период 1937-1940 гг. характеризуются показателями приложения 4.

Приведенные данные показывают, что  доходная база местных бюджетов в  рассматриваемые годы в значительной доле формировалась за счет доходов  от расположенного на подведомственной территории хозяйства.

Значительные суммы поступали  в местные бюджеты от местной  промышленности республиканского АССР, краевого, областного подчинения, концентрируясь в соответствующих бюджетах. Весомые  суммы вносили жилищно-коммунальные хозяйства городов, зачисляемые  в городские бюджеты. Наиболее крупные  суммы среди них - это платежи  коммунальных предприятий. Небольшие  доходы давали сельские и лесные хозяйства, сады, огороды, виноградники, торфяные болота, недра, рыболовные и зверобойные угодья, леса государственного и местного значения. Довольно скромные суммы поступали от торговли. Определенный удельный вес в общем объеме доходов местных бюджетов и поступлениях от местных источников составляли местные налоги и сборы и государственные налоги, сборы и пошлины, непосредственно зачисляемые в местные бюджеты, среди которых ведущую роль играл подоходный налог с частых лиц и с предприятий обобществленного сектора местного значения. В совокупности эти две группы платежей составляли около 20% доходов местных бюджетов.

Определенный этап в налаживании  финансовой системы страны наступил в период новой экономической  политики, когда были сняты запреты  на торговлю, на местный кустарный  промысел. Была разработана система  налогов, займов, кредитных операций, приняты меры по укреплению денежной единицы. Опыт НЭПа показал, что нормальное налогообложение возможно лишь при  определенном построении отношений  собственности, которые обеспечивали бы правовую обособленность предприятий  от государственного аппарата управления, что необходимо также для нормального  механизма перелива капитала между  отраслями и предприятиями, для  формирования рынка капиталов.

Финансовая система во время  НЭПа имела много специфических  особенностей, но тем не менее она отталкивалась от налоговой системы дореволюционной России, как от исходного пункта и воспроизводила ряд ее черт. Однако складывающаяся система налогообложения характеризовалась почти полным отсутствием данных для определения финансового положения различных категорий налогоплательщиков, что предопределяло весьма примитивные способы обложения.

Прямые налоги являлись орудием  финансовой политики – рычагом перераспределения  накапливаемых в процессе хозяйствования капиталов и в то же время они  становились существенным фактором роста доходов местных бюджетов.

В дальнейшем финансовая система нашей  страны эволюционировала в направлении, противоположном процессу общемирового развития. От налогов она перешла  к административным методам изъятия  прибыли предприятий и перераспределения  финансовых ресурсов через бюджет страны. Полная централизация денежных средств  и отсутствие какой-либо самостоятельности  предприятий в решении финансовых вопросов лишали финансовых руководителей  всякой инициативы и постепенно подводили  страну к финансовому кризису. Кризис разразился на рубеже 80 – 90 годов, его  возникновению способствовал и  ряд других объективных и субъективных факторов.

Начало девяностых годов явилось  также периодом возрождения и  формирования налоговой системы  Российской Федерации.

Но эти первые годы рыночных преобразований в России привели к значительному  спаду производства, сокращению инвестиций, разладу финансовой системы и, самое  главное, снижению уровня жизни подавляющей  части населения: в декабре 1992 г. по сравнению с декабрем 1991 г. средняя заработная плата возросла в 1,3 раза, а сводный индекс потребительских цен в 26 раз.

Введение местных налогов и  сборов предусматривается законодательством  как дополнение действующих федеральных  налогов. Это позволило более  полно учесть разнообразие местных  потребностей и виды доходов для  местных бюджетов.

В 1991 г. в России можно было ввести в действие семь видов местных налогов. В 1992 г. Законом РФ «Об основах налоговой системы РФ» было установлено право местных органов на ведение 21 вида местных налогов. В 1993 г. в связи с принятием Закона РФ от 22.12.92 г. №4178-1 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законы РФ о налогах» общее допустимое количество видов местных налогов достигло 23. После введения в действие 1 части Налогового кодекса их осталось 5: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

Из ранее установленных налогов  сохранены в настоящее время  два – земельный налог и  налог на имущество физических лиц. Изменения в классификации местных  налогов в 2002 г. представлены в приложении 5.

Учитывая сложившуюся ситуацию, следует отметить те резервы реформирования экономики, которые надлежало в полной мере использовать на практике. В числе этих резервов:

• создание системы регулирования рыночной экономики;
• демонополизация производства и формирование конкурентной среды;
• эффективное преобразование налоговой системы (имея в виду, что она должна быть стабильной и оптимальной, поддерживать товаропроизводителя, стимулировать инвестиции).

Таким образом, можно выделить несколько  этапов истории возникновения и  развития местного налогообложения  в России.

I этап (IX – XVII вв.) характеризуется введением прямого налога или дани, собираемой с населения. Со второй половины XVII в. налоги и сборы стали взиматься в денежной форме.

II этап включает в себя налоговые реформы Петра I (XVIII в.). Главным изменением в системе прямых налогов был переход от подворного налога к подушной подати, которая представляла собой вид прямого личного налога, взимаемого с «души» в размерах, независимых от величины имущества и дохода. С конца XVIII в. подушный налог становится главным доходом государства, на него приходилось свыше 50% всех доходов.

III этап – налоговые реформы XIX – начала XX вв. при Александре I (1777–1825) вносятся крупные изменения в части таких налогов, как оброчные сборы, пошлины с наследств, горная подать, гербовый сбор, введены новые сборы (процентный сбор с доходов от недвижимого имущества), реформируется система организации сбора налогов.

IV этап – налоговые реформы СССР. 8 ноября (26 октября) 1917 года учреждается Народный комиссариат финансов, в обязанность которого входит контроль за поступлением и взиманием налогов. Одними из первых вводятся прямые налоги (на прибыль предприятий и доходы от личных промыслов), затем объявляется введение чрезвычайного единовременного 10-миллиардного революционного налога на нужды революционного строительства и оборону страны, который устанавливается для богатой части городского населения и зажиточных крестьян. Существенные изменения в налоговом законодательстве СССР произошли в годы Великой Отечественной войны, появились налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, подоходный налог с физических лиц, сельскохозяйственный налог, государственная пошлина и др. С принятием 30 июня 1987 г. Закона СССР «О государственном предприятии» начинается реформа системы обязательных платежей государственных предприятий в бюджет, формируется правовая база для введения налогов с индивидуальных предпринимателей. С этого времени была признана целесообразность отчислений платежей в бюджет в форме налогов.