Основные направления административной реформы в Российской Федерации

Если свести воедино все  предложения, высказанные в посланиях  Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему:

1) сократить число государственных  служащих;

2) создать условия, вынуждающие  государственные структуры конкурировать  в области предоставления услуг  населению; 

3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты  деятельности государственных органов; 

4) разработать программы,  направленные на централизацию  (или наоборот - децентрализацию,  реорганизацию, ликвидацию) системы  управления;

5) повысить квалификацию  государственных служащих;

6) стимулировать служащих  и т.д.

Эти и многие другие предложения  были зачастую внутренне не увязаны  между собой и нередко даже противоречили друг другу. Так, безуспешными оказались все попытки призвать служащих к повышению эффективности  деятельности органов управления, поскольку  ее результатом должно было стать  сокращение численности служащих. Единую концепцию административной реформы  создать так и не удалось.

В результате многочисленные заявления и призывы к очередной  реорганизации системы исполнительной власти, звучавшие в 1991-1999 гг., никакого сколь-нибудь существенного результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, "дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы".

В Послании 2000 г. концепция  административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз  на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев  оказались "смешаны с функциями  коммерческих организаций"; "вакуум" власти привел к перехвату государственных  функций частными корпорациями и  планами. Подчеркивалось, что государственные  функции и государственные институты "тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или  проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг".

Нынешние функции государственного аппарата, говорилось далее, не приспособлены  в целом для решения стратегических задач. Стало ясно, что потенциал  частичных улучшений государственного аппарата исчерпан. Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и работающий государственный  аппарат, адекватный поставленным целям. Предлагалось:

во-первых, модернизировать  систему исполнительной власти в  целом с тем, чтобы государство  могло создавать условия для  развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять  населению качественные публичные  услуги и эффективно управлять государственной  собственностью;

во-вторых, использовать эффективные  и четкие технологии разработки, принятия и исполнения решений;

 в-третьих, дать анализ  реализуемых государственных функций  с тем, чтобы сохранить только  необходимые .

Ни первая, ни вторая проблемы так и не были решены. Что же касается третьей, то о ней вспомнили только в феврале текущего года. Было дано срочное правительственное поручение  министерствам и ведомствам - составить  перечни закрепленных в законах  функций этих органов, выявить избыточные функции. Данная работа была объявлена  главной в административной реформе.

Необходимые направления административной реформы в современной России

 

1. Общеполитическое направление предполагает развитие, и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление - неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.

• К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:

а) отработка механизма  взаимодействия государственных органов  с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими  институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной  структуры эффективно работающих служб  по связям с общественностью;

б) повышение открытости, "прозрачности" системы государственной  службы, ее "отзывчивости" к нуждам.

• Превращение государственной службы в публичную, а граждан - в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.
• Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.
• Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).

 

2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

Однако создание достаточной  правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется  несколько аспектов:

• Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами - не только президентскими указами, но и законами - например, о служебных расследованиях, административных судах и т.д.
• Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность _с государственной службой.

3. Организационное направление включает в себя:

• Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти, включающей:

а) структуру и перечень должностей в государственных органах;

б) структуру самих органов  государственной службы. Речь идет не только об изменении их полномочий, но и о сокращении или создании новых.

• Создание органа управления государственной службой и административной реформой (федеральная служба по административной реформе).

Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается  в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время нет  по существу ни одного органа, специально, профессионально занимающегося  этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов, делом. Не случайно даже в  странах с устоявшейся государственной  системой в течение десятилетий  существуют соответствующие специальные  ведомства - комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной  службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности  госслужбы и т.д.

Объективная необходимость  такого органа определяется, по крайней мере, двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь - определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять, Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.

Думается, что в России уже в ближайшее время необходимо и возможно создание аналогичного органа, целями которого будут:

• анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка их эффективности с точки  зрения соответствия долгосрочным интересам  государства и общества;

• разработка и координация  программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

• подбор, оценка, передвижение и увольнение персонала государственных  органов, в первую очередь государственных  служащих;

• разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных  органов в глазах населения и  т.д.

Специфика этой службы, в  частности, заключается в сочетании  научно-аналитических и исполнительских  функций, делающей ее в этом смысле похожей на научно-производственные объединения в промышленности. Предпочтительно  формирование такого органа на межведомственной основе, то есть с участием Государственной  Думы, Президента, Правительства России. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичную структуру должны выстроить и субъекты РФ, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах.

 

4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.

• Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более глубокий характер.
• Сформировать (или восстановить) систему повышения квалификаций государственных служащих на местах.
• Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:
• Борьбу с коррупцией и злоупотреблениями (от комитетов по этике до деклараций о доходах);
• Формирование нового имиджа госслужащего (честность, демократичность, профессионализм, открытость);
• Наполнение реальным содержанием прав и гарантий государственных служащих.

 

5. "Менеджерское" направление, включающее в первую очередь внедрение новых управленческих технологий (принятие решений, мотивация и контроль персонала, управление конфликтами, деловое общение, стратегическое планирование и т.д.), новых критериев эффективности государственного управления.

 

 

Реализация административной реформы в современной России

Административная реформа в современной России (начиная с прихода к власти В. Путина) осуществляется в следующих сферах:

1. Укрепление вертикали  власти в государстве - создание  федеральных округов, реорганизация  Совета Федерации, приведение  нормативных актов субъектов  РФ в соответствие с федеральным  законодательством, введение нового  порядка избрания глав субъектов  Российской Федерации и т.д., В  целом эта задача была решена, тем более, что для России она исторически проста.

2. Реформа государственной  службы в России. В ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная Программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)". Программа выделяют в качестве важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ. В рамках этого направления были приняты законы "О системе государственной службы РФ" от 27 мая 2003 г. и "О гражданской государственной службе РФ" от 27 июля 2004 года.

3. Реформа органов исполнительной  власти. В марте 2004 года был  подписан Указ Президента РФ "О  системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти". Указ кардинально изменил систему  органов исполнительной власти  в России и совершенно по-другому  выстроил прежнюю структуру Правительства  РФ.

Новые положения, касающиеся системы федеральных органов исполнительной власти:

1. Систему федеральных  исполнительных органов образуют  три вида государственных органов:  федеральные министерства, федеральные  службы, федеральные агентства.

2. Новая структура правительства  построена по функциональному  принципу:

федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере;

федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору  в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные  функции в области обороны, государственной  безопасности и т.п.;

федеральные агентства оказывают  государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные  функции.