Основные подходы принятия государственных решений

Думается, однако, что столь категоричные позиции первого и второго подходов не могут отобразить сущностные параметры процесса принятия государственных решений. Не углубляясь в обоснование специфики последнего, подчеркну только два аргумента. Во-первых, стохастическая природа социальных зависимостей кардинально меняет механизмы информационных процессов, лежащих в основании целедостижения, трансформируя их сущностные параметры. Другими словами, в социальной среде управленческие механизмы в конечном счете обусловлены наличием разнообразных интересов человека, а, следовательно, и вытекающими из них задачами, функциями и целями соответствующих взаимодействий. По этой причине универсальные компоненты деятельности можно рассматривать не более чем средневзвешенные, реально не существующие величины, способные наметить лишь некий вектор развития процесса. Только вектор, но не его специфическое содержание, задаваемое интересами и действующим актором.

Во-вторых, хотя способы взаимодействия людей всегда произрастают изнутри предметно очерченной сферы их деятельности, целеполагание обладает субъективно-волевыми составляющими, делающими акцент на характере и позиции актора. Последний же, обладая многообразными интересами, способен действовать в различных форматах и областях социальной жизни, вызывая к жизни круг особых институтов и механизмов взаимодействия, норм, стереотипов и установок деятельности. В результате в каждой социальной сфере действия данного актора (под влиянием как стихийных, так и сознательных факторов) складывается особая комбинация формализованных и неформализованных потоков действий, групповых и индивидуальных акций и интеракций, в сумме создающих уникальный рисунок применения специфических методов диагностики ситуаций, продвижения и имплементации решений. Так что, важнейшим системообразующим основанием отраслей знания, описывающих процесс принятия решений, является даже не столько предметно очерченная та или иная область социальной жизни, сколько сам актор, субъект целедостижения.

Причем, поскольку политический контекст, содержание управленческих проблем, а также состав исполнителей государственных функций всегда уникальны, то сфера принятия государственных решений предельно специфицирована, а временами с трудом поддается рационализации. Эта область действий представляет из себя скорее череду наиболее показательных прецедентов, сквозь которые проступает влияние двух системобразующих факторов этого процесса: сила власти и воля лидера.

Понятно, что такой подход (в большей степени сближающий процесс выработки целей в государстве с особым искусством регулирования социальных отношений) все равно может и должен найти свое выражение в теоретическом моделировании, выработке соответствующей логики описания. Так что, без разработки специальных теоретических моделей принятия государственных решений любые - универсальные или предметно-политические - подходы будут однозначно страдать однобокостью и неполноценностью.

Коротко говоря, наличие государства как уникального социального актора требует разработки специальных теоретических моделей и соответствующего понятийно-категориального аппарата, способных отобразить присущие ему способы разработки, принятия и реализации решений. И в этом смысле, все эти процессы не могут быть описаны ни единым корпусом интегрированных научных знаний, ни теми понятиями, которые отображают только одну - в данном случае политическую - сферу социальной жизни.

Потребность в разработке узкоспециализированных моделей тем более наглядна, что в настоящее время мы сталкиваемся с такими изменениями, сущность и характер влияния которых на процесс разработки и реализации целей невозможно понять вне соответствующих теоретических конструкций. К примеру, трансформация государства как социального института под влиянием глобализации оказывает на механизм принятия решений одно воздействие, трансформация соответствующей ему политической системы другое, а видоизменение административного аппарата - третье. Или же взять тот факт, что в государствах одного и того же исторического типа проходящие в одно и то же время административные реформы дают не один и тот же, а весьма различный социальный эффект. Понять же все эти превращения и эффекты можно только на основе специализированной теории, которая способна учитывать самые разнообразные (и разнонаправленные) тенденции в процессе и механизмах принятия государственных решений.

Одним словом, понятно, что предметная направленность анализа позволяет при качественном изменении условий функционирования государства заново формулировать и искать ответы на «проклятые», т.е. классические вопросы, которые не терпят однозначности. Например, сегодня крайне актуален вопрос: ведет ли глобализация к усилению директивного характера государственного управления или же государство должно лишь исполнять законы, поддерживая общие правила игра и оставляя свободной инициативу граждан и сетевых объединений?

Еще раз подчеркну, что разработка специализированной теории принятия государственных решений представляется наиболее оправданным и целесообразным шагом при анализе этого сложного круга явлений. Понятно, однако, что решение столь грандиозной задачи предполагает длительные коллективные усилия академического сообщества, сопряжение зарубежного и отечественного опыта, сочетание эмпирических и теоретических знаний. Со своей стороны мы предлагает один из вариантов решения этой задачи. По сути - это попытка последовательного раскрытия различных уровней спецификации процесса принятия государственных решений, то есть тех типов зависимостей, которые заданы то предметным полем политики, то системой государственного управления, то институциональными особенностями государства, то социокультурными или другими средовыми факторами. При этом мы исходили из того, что описываемый нами процесс и механизм принятия государственных решений только частично может быть объяснен не просто известными сегодня теоретическими моделями, но и вообще рациональными методами познания. В этом смысле нам хотелось, если не раскрыть, то хотя бы зафиксировать внимание читателя на сложнейшем процессе сочетания неформальных практик диагностики (оценивания, целеполагания и проч.) проблемы с формальными процедурами разработки и продвижения общеколлективных решений. Собственно, именно этот момент синтеза формальных и неформальных составляющих целеполагания и представляется нам тем эпицентром реального процесса принятия государственных решений, который и должен предопределить разработку его соответствующей - и адекватной - когнитивной модели.

Глава 1. Принятие государственных решений: объект и предмет изучения

§1. Принятие государственных решений как специфическая область научных знаний

Универсальные и предметные основания теории принятия государственных решений. В любом социуме принятие решений выступает универсальным механизмом и формой целенаправленной деятельности любых общественных акторов. По сути - это один из тех «сквозных» процессов, которые присутствуют во всех сферах и на всех уровнях деятельности самых разнообразных субъектов, взаимодействующих между собой по самым различным поводам. Одним словом, и индивид, и группа, и институт в обыденной жизни или же при решении каких-то специальных для себя задач постоянно действуют в формате оценивания ситуации, выдвижения целей, рассмотрения альтернатив их достижения, реализации задач и т.д.

Благодаря этому обще распространенному способу деятельности в науке сформировалась относительно самостоятельная область знаний, описывающая и объясняющая соответствующие механизмы, структуры и технологии человеческой деятельности. Однако, известно, что наука идеализирует и схематизирует те или иные, выбранные для изучения фрагменты действительности, пытаясь целостно и взаимосвязано описать их различные параметры и составляющие. В то же время следует помнить, что форма научного знания обладает существенными познавательными ограничениями, не дающими ей возможности досконально и систематизировано отобразить все черты и свойства, присущие механизмам целедостижения.

Что касается отображения процесса принятия решений, то научное знание предлагает сегодня двоякий подход для его описания. С одной стороны, эта область человеческих действий может быть представлена как разновидность универсального (в известном смысле предметно бессодержательного) взаимодействия, фиксирующего структурно необходимые компоненты целеполагания и их базовые взаимоотношения. Таким образом, присущие этому поведенческому процессу институты и механизмы, действия акторов и другие его параметры способны лишь выделить его среди других типов человеческих действий. В этом случае в расчет могут приниматься лишь те (статусные, морфологические, динамические и проч.) параметры данного процесса, которые в совокупности определяют характер и жизненный цикл принятия решений.

Одновременно принятие решений может быть раскрыто и как предметно направленный, предельно содержательный процесс и механизм достижения целей, заданных теми или иными функциями конкретных акторов и проявляющихся в рамках соответствующей сферы социальной жизни. Такой содержательно насыщенный подход к описанию принятия решений будет характеризовать деятельность различных (индивидуальных, групповых, партийных, государственных и прочих) акторов, действующих в рамках предписанных им полномочий и социальных возможностей. В этом смысле процесс принятия решений отображается в разнообразных отраслях знания (отдельных субдисциплинах), описывающих принятие политических и корпоративных, партийных и государственных решений, индивидуальных и групповых, и многих других типов принятия решений. В этом случае уже учитываются параметры, конституирующие относительно устойчивую совокупность предметно взаимосвязанных элементов, в том числе и конкретных акторов, находящихся в их распоряжении ресурсов, соответствующих институтов и механизмов согласования интересов и т.д.

Учитывая эту внутреннюю раздвоенность научных знаний, описывающих универсальные и предметно-специфические элементы принятия решений, приходится признать, что создать единую теорию этой области человеческих действий оказывается практически невозможно. В конечном счете основанием такого положения является тот факт, что в предметно направленной деятельности человека ее универсальные компоненты являются результатом многократного проявления специфического опыта и не существуют отдельно от решения человеком его конкретных задач. Так что никакие всеобщие и универсальные компоненты принятия решений не могут служить основанием для концептуализации автономной научной отрасли знаний, способной учесть все возможные способы действия разнообразных акторов, присущие им механизмы целедостижения и другие столь же принципиальные параметры данного процесса.

Крайне существенным фактором, не позволяющим универсализировать процесс принятия решений, являются нравственно-этические и стилевые основания деятельности конкретных акторов, опосредующие организационные отношения и превращающие весь процесс принятия решений в уникальное сочетание процедурно-технологических и неформальных, институциональных и неинституциональных компонентов.

Не случайно в науке в настоящее время так и не сложилась единая теория принятия решений, которая в равной степени могла бы объяснить соответствующие действия государства и корпорации, индивида или неправительственных организаций. Накопленный объем знаний позволяет лишь очертить и в предельно общей форме структурировать ту крайне обширную сферу действий, которая постоянно нуждается в уточнении и спецификации в соответствии со сферами действия акторов, присущими им способами выработки и реализации целей, отличительными чертами согласования и субординации интересов, технологиях поиска информации и т.д.

В настоящее время наиболее распространенными типами принятия решений, описываемых в науке, являются обыденные, корпоративные (организационные), экспертные, политические и государственные. В этом смысле каждый из названных типов принятия решений отличается своими особыми характеристиками и чертами, не позволяющими сводить соответствующие корпуса знаний в единый комплекс отдельной су б дисциплины.

Применительно к сфере принятия государственных решений сказанное выше означает, что в соответствующей области теоретических знаний присутствуют две группы представлений. Одна из них фиксирует универсальные черты и свойства объекта исследования данной дисциплины (к которым относятся воззрения относительно формальных составляющих процесса, а именно: акторов, институтов, организации, норм, процедур, технологий, неформальных практик). Другая совокупность знаний связана с отображением предметной стороны процесса и отражает конкретный механизм взаимодействия указанных выше элементов в сфере полномочий государства как особого института власти и управления. Одновременно предметным статусом наделяются и основные компоненты взаимодействия государства со своими контрагентами, соответствующие неформальные нормы и стандарты, традиции и обычаи согласования взаимных интересов и т.д.

Таким образом можно сказать, что предмет теории государственных решений предполагает описание и характеристику показателей, специфицирующих все структурно необходимые параметры данного процесса и потому расширяющих набор изучаемых явлений в контексте целеполагания и целеосуществления. Иными словами, предмет теории принятия государственных решений выражен в наличии тех компонентов, которые раскрывают отличительные черты государства как относительно самостоятельного и автономного актора, обладающего собственным процессом выработки и реализации целей и задающего тем самым оригинальные и не встречающиеся в аналогичной деятельности других институтов и социальных агентов параметры целедостижения.

Своими особенностями эта область теоретических знаний обладает и с точки зрения традиционной дифференциации гуманитарных и естественных наук. В частности, благодаря тому, что государство является участником экономических, политических, правовых и многих иных типов акций (интеракций), а наравне с этим предопределяет движение ряда компонентов (например, информации), которые традиционно относятся к прерогативе естественных наук, весь этот комплекс знаний может формироваться только на междисциплинарных основаниях.

Одновременно описание процесса принятия государственных решений предполагает использование методов, относящихся к различным отраслям научно-теоретической и прикладной областей социального знания. Тем самым теория принятия государственных решений как бы перебрасывает мостик между фундаментальными положениями о власти и механизмах ее применения к описанию конкретных методов урегулирования разнообразных ситуацией.

Политические и государственные решения

В настоящее время большинство ученых рассматривают государственные решения как разновидность публично-политических действий. Однако, такое понимание служит скорее аттестацией сложившемуся положению дел и господствующих в политико-управленческих науках представлений, нежели правомерной оценкой данного типа управленческого процесса принятия решений.

Во-первых, такое понимание тяготеет скорее к формальному толкованию политических решений, понимаемых как действия официальных, наделенных властными полномочиями структур, действующих в соответствии со своими статусно закрепленными правами и прерогативами. Во-вторых, такое понимание по сути игнорирует природу государства как специфического общественного института, обладающего особыми отличительными чертами, не воспроизводимыми ни одним другим политическим актором.

Ниже мы подробно остановимся на описании специфики государства как субъекта принятия решений. Однако, и в данный момент уместно подчеркнуть, что характерный для этого института процесс принятия решений только в известной части может быть расценен как политический. Поэтому разделение политических и государственных решений имеет такой же глубокий смысл, как и отделение политических от неполитических - например, корпоративных - видов решений.