Основные подходы принятия государственных решений

В науке неоднократно предпринимались попытки идентификации собственно политических решений. Однако, чаще всего такие демаркации проводились по формальным основаниям, апеллируя к полномочиям властвующих в обществе субъектов, рациональному характеру действий и даже последовательности определенных стадий активности. Таким образом статус политических принимали все управленческие решения официальных структур, неважно касалось ли это урегулирования каких-то существенных общественных конфликтов или же вывоза мусора с территории муниципального образования.

Однако, политические решения не случайно выделяются в качестве специфической разновидности такого характера действий. По своему типу - это те решения, которые обладают наиболее существенным значением для урегулирования проблем той или иной общности в масштабе присущих ей отношений с другими контрагентами и в связи с перераспределением характерных для этой области ключевых ресурсов при помощи механизмов власти. Таким образом политические решения могут быть связаны только с деятельностью какой-то относительно крупной общности и потому носят обще коллективный характер. Учитывая же, что общеколлективные интересы, ориентированные на ключевые ресурсы, могут достигаться лишь с доминирующих позиций того или иного актора, то властный характер также является атрибутом политических решений. Причем именно применение власти является исходным и определяющим основанием для концептуализации такого типа решений. Не случайно Т. Клементевич называет политическое решение формой «удержания сущностного " социального порядка силой обязательной власти».

Важно отметить и то, что поскольку политические решения предполагают выработку некоего общего интереса властвующих и подвластных (управляющих и управляемых) и, следовательно, обусловливают совместную деятельность по выработке тех или иных значимых для обеих сторон целей, то они неизбежно носят и кооперативный (совместный) характер. В то же время эта форма совместного решения задачи постоянно выражается в сочетании разноплановых методов взаимодействия сторон, переплетении сознательных действий акторов с разнообразными механизмами стихийной самокоррекции их целей.

Таким образом, принятие политических решений представляет собой процесс, в котором доминирующие (властные) позиции одного из акторов при помощи определенных процедур и технологий трансформируются в механизмы соизмерения и согласования интересов и действий с потребностями подвластных. Одновременно этот аспект подчеркивает и то, что политический формат решений неразрывно связан и с распределением ключевых для данной общности ресурсов, неважно материальных или нематериальных. Столь же принципиальной характеристикой является и масштабность данного типа решений, демонстрирующая, что данный формат применим только к тем целям, которые предполагают достижение результатов, имеющих широкое социальное значение и направленных на регулирование значимых (для данной общности) социальных отношений.

Принципиальным значением для характеристики политических решений обладает и сочетание в них публичных, полутеневых и теневых процессов, отображающих различные форматы налаживания отношений властвующих и подвластных. При этом наиболее важным значением обладает публичный характер принятия решений, демонстрирующий, что выдвижение этого типа целей предполагает открытость их обсуждения, ту дискурсивность, которая позволяет включать в процесс разработки целей как профессионалов, так и дилетантов, проявляющих заинтересованность в решении конкретной задачи. В роли последних могут выступать и те или иные представители общественности (причем как сторонники, так и противники властей), и разнообразные групповые объединения граждан, оказывающие непосредственное воздействие на процесс принятия решений. Другими словами, публичность как форма контроля за деятельностью центра власти инкорпорирует гражданское население или его представителей в процесс выработки и реализации политических решений.

Учитывая масштабный характер действий, наличие используемых здесь институциональных структур и посреднических организаций, политические решения как правило представляют из себя надындивидуальные процессы, то есть многократно опосредованные межличностными и межгрупповыми взаимодействиями. К примеру, исходящие от лидера решения чаще всего являются результатом многочисленных воздействий его окружения, контактов с заинтересованными корпорациями, вынужденных поступков, обусловленных влиянием международных структур и т.д.

К универсальным характеристикам политических решений можно отнести и действия акторов, обладающих легальными (формально признанными) и легитимными основаниями использования своих властных полномочий. Например, это могут быть те действия партий или государства, которые не просто выполняют надлежащие функции, но и опираются при этом на поддержку своих сторонников, признающих правомерность их действий. Таким образом политические решения соединяют как легальные, так и легитимные основания деятельности акторов.

Учитывая потребность в получении наиболее широкой социальной поддержки, политические решения неизменно включают в себя и распределение необходимых для завоевания расположения людей ценностей, которые в свою очередь апеллируют к их интересам и потребностям.

Благодаря всем выше обозначенным свойствам политических решений, можно сказать, что их разработка и реализация представляет собой комплексный процесс, сочетающий акции формального и неформального, восходящего и нисходящего толка, демонстрирующий переплетение процедурно согласованных «цепочек» действий со стихийными практиками, публичных с теневыми и полутеневыми связями, односторонних и двусторонних контактов властвующих и подвластных. Очевидно, что весь этот поток взаимодействий принципиально неспособен укладываться в какую-то формализованную, процедурную оболочку разработки целей. Так что, принятие политических решений только частично может быть институализировано и операционализировано. Присущий этому процессу аритмичный стиль взаимодействия акторов формирует крайне своеобразный жизненный цикл разработки и продвижения политических решений, отличающий его от всех иных способов целеполагания и целедостижения.

Понимание такого характера политических решений, дает возможность более строго выделить его сущность и специфику. В целом их можно определить как комплекс сложных и иерархизированных управленческих действий властвующих (по отношению к подвластным) структур, носящих обще коллективный характер и предполагающих совместное выдвижение и реализацию поставленных целей как на кооперативной, так и на конкурентной основе.

Среди политических акторов, практикующих такой тип принятия решений находится целый ряд коллективных агентов: партии, лобби, избирательные блоки, международные политические организации и т.д. При этом у каждого из этих акторов складываются соответствующие масштабы деятельности, формы и способы выработки целей, взаимодействия с контрагентами и другие параметры деятельности.

Основания спецификации государственных решений

Теснейшим образом с корпусом политических решений связаны решения государственные. Однако, они слишком специфичны, чтобы их можно было бы целиком и полностью отнести к разряду политических. Ниже, раскрывая уровни зависимости и взаимодействия государства с различными параметрами своей внешней и внутренней среды, мы более подробно раскроем эту специфику. Однако, в данный момент следует подчеркнуть самые принципиальные параметры, выделяющие этот тип принятия решений не только из разряда политических, но и всего спектра управленческих решений в целом.

Итак, выполняя ряд безусловных для себя функций (интеграции населения на определенной территории, организации и поддержания порядка в сообществе находящихся под его юрисдикцией граждан, осуществляя суверенитет населения, обеспечивая связь управленческой активности правящего класса с интересами всего населения и т.д.), государство выступает как институт принимающей политические решения. То есть, политическая составляющая всегда присутствует в свойственном ему типе решений. В то же время препятствиями для отождествления государственных с политическими решениями следует считать следующие факты:

- государство как особый институт  действует в различных сферах социума, осуществляя не только политические, но и правовые, экономические и прочие функции в общественной жизни, что позволяет оценивать его как интегративного, консолидаризированного актора, не обладающего каким-то одним предметно определенным социальным обликом;

- в то же время в своем  собственно политическом измерении  государство представляет собой  лишь одного из акторов в публичной сфере власти, вынужденного, как и все, соперничать со своими оппонентами, повышать легитимность решений и испытывать те же проблемы при осуществлении своих функций, что и другие политические субъекты, вынужденное действовать по законам и правилам конкуренции;

- разрабатывая и реализуя управленческие  цели, государство применяет при  этом разнообразные, а подчас и прямо противоположные по отношению друг к другу критерии и методы оценки проблемных ситуаций, нормы и стандарты решения стоящих перед ним задач, используя неоднозначные способы и технологии действий;

- процесс принятия государственных  решений предполагает (необязательную для политических решений у других акторов)трансформацию (или же определенное сосуществование) статусов властвующих и подвластных в позиции управляющих и управляемых. Таким образом действия государства обозначают некий синтез ассиметричных статусных позиций, при которых властвующие (подвластные) вынуждены сужать (расширять) свои полномочия в связи с нормами и организационным и требованиям и, призванными обеспечить их согласованные действия в поле управления. Обретаемые в результате такого соединения управленческие статусы и роли предполагают уже новую, специфическую субординацию и иерархию в их отношениях, комбинацию вертикальных и горизонтальных взаимозависимостей;

- присущий государству публичный  характер принимаемых решений - в  силу обязательного наличия теневых и полутеневых способов согласования интересов, достижения компромиссов и проч. - следует расценивать скорее как часто повторяющееся следствие деятельности госучреждений, нежели непременное правило их деятельности. Многие решения принимаемые государственными органами в принципе не рассчитаны на публичность, а нередко оглашаются таким образом, чтобы скрыть истинные цели правящих группировок. Другими словами, публичность нередко выступает средством манипулирования верхами общественности, за счет чего изменяется баланс сил, характер взаимодействия бюрократических и политических структур.

Коротко говоря, лишь признавая неизменность политической компоненты, - хотя и постоянно встроенной в сложный процесс выработки и реализации обще коллективных целей - но тем не менее лишь одной из составляющих процесса выработки целей, позволяет отнести государственные решения к разновидности политических. Как верно замечает ряд западных специалистов, «государственное управление - это тот сектор управления, который находится в политическом окаймлении».

§2. Процесс принятия решений в структуре государственного управления

Основные теоретические трактовки государственного управления

Как можно видеть, в самом общем виде специфика принятия государственных решений обусловлена соединением подсистем власти и государственного управления. При этом последняя представляет собой как бы ближайшее окружение механизма принятия решений и от его характера зависит направленность действий по выдвижению и реализации целей.

В науке сложились разнообразные подходы относительно оценки государственного управления, о которых мы скажем чуть позже. Сейчас же стоит подчеркнуть, что, несмотря на различные оценки системы государственного управления, сам процесс принятия решений в этой сфере рассматривается в науке двояко: либо как отдельный акт, момент выбора целей, определения оптимальной альтернативы и в этом смысле как самостоятельная функция управления; либо устойчивое взаимодействие, процесс, в основных своих параметрах совпадающий с процессом государственного управления как таковым. И в этом смысле все управленческие действия государства рассматриваются как составные моменты принятия решений, фазы, этапы или механизмы выдвижения и реализации целей.

Думается, однако, что, несмотря на кажущиеся различия, эти два подхода не слишком противоречат друг другу, поскольку все зависит от уровня измерения этих явлений. Так, соотнося систему государственного управления с властью, обществом и природой, вполне возможно интерпретировать присущий ей механизм принятия решений не только как совокупность отдельных акций, но и как ту функциональную оболочку, которая и позиционирует ее среди этих объектов. При этом в любом случае принятие решений будет рассматриваться как эпицентр процесса государственного управления, концентрирующий в процессе целеполагания все усилия акторов и их контрагентов, функции структур и институтов, их ресурсы и возможности.

В то же время, понимание особенностей принятия государственных решений напрямую зависит от трактовок характерной для данного института системы управления. Трактовок, демонстрирующих назначение, специфику данного типа урегулирования общественных отношений, формат механизма принятия решений, специфику координации мнений и согласования интересов, выработки коллективных решений и т.д.

Так, одни ученые связывают специфику государственного управления с наличием ряда специфических процессов(планированием, организацией, обеспечением персонала, руководством, координацией, информированием и бюджетированием), другие обращают внимание на чисто административные аспекты деятельности государственных учреждений, третьи предпочитают говорить о политических параметрах этой системы и т.д. Однако, среди всей совокупности подходов к государственному управлению можно выделить наиболее значимые, среди которых: рационально-классическая плюралистическая, корпоративная и рыночная, кибернетическая, технологическая и, условно говоря, модернистская теории.

Так, рационально-классическая (Дж. Муни, А. Рилей) теория достаточно механистически трактует систему государственного управления, закладывая в ее основу позиции «человека экономического». С этой точки зрения абсолютным приоритетом в государственном управлении обладают официальные, наделенные полномочиями организационные структуры, обслуживающими взаимодействие государства и общества. В центре такого понимания находится деятельность государственных учреждений, обладающих территориальной и функциональной дифференциацией своих структур и отношений. Таким образом, механизм принятия государственных решений представляет собой по преимуществу форму взаимодействия таких управленческих субсистем, как бюрократия, парламентский корпус, группы интересов, а также политики. Наделенные специфическими правами и ответственностью, эти агенты вступают в регламентированные отношения по поводу согласования интересов и позиций, кооперации и координации действий, выработке и продвижению совместно вырабатываемых целей. Разновидностями такого подхода можно считать стейтизм (акцентирующий центральную роль государства как рационального актора) и, этатизм (абсолютизирующий социальную роль государства).