Основные подходы принятия государственных решений

Коротко говоря, такое отношение к управленческим возможностям человека интерпретирует принятие государственных решений как процесс, принципиально открытый для всевозможных, в том числе и совершенно неожиданных для человека последствий. Процесс, где сознательные усилия субъектов власти и управления явно недостаточны для осуществления намеченной ими программы действий. В этом смысле принятие государственных решений выступает как тот тип взаимодействия конкретных акторов, которые формируют свою целевую программу в обстановке, принципиально превышающей их возможности к рациональному целеполаганию и сознательному достижению целей. И в конечном счете именно такая, принижающая возможности человека ситуация форматирует конкретные действия управляющих, использование ими процедур и технологий принятия решений. По понятным причинам здесь мало или совсем не применимы методы количественного программирования управленческих действий, а следовательно, полностью преобладают качественные способы описания ситуации и принятия решений.

Думается, что такая трудно - а то и совсем «не» - познаваемая ситуация исходит из соответствующего понимания социума и характера общественных связей. Поскольку последние мало проницаемы для человека, то общество и государство выступают как некие агрегатные сообщества, кластеры не связанных друг с другом событий, этакие резервуары явлений, хаотическое пересечение потоков, в которых невозможно ни обнаружить повторяемость событий, ни выявить хоть какие-либо устойчивые тенденции и закономерности.

Показательно, что при таком понимании состояния социальной среды весьма существенно трансформируются и взгляды об управленческих возможностях государства. Точнее говоря, в условиях изначальной дезинтеграции социальных связей принимаемые государством решения могут расцениваться лишь как частично адаптирующие человека к ситуации и в общем-то не претендующие на контроль и управление ею.

Базовые теории принятия государственных решений

Эти обозначенные - скорее философские, нежели собственно теоретические подходы с разной степенью полноты присутствуют в разнообразных научных построениях. Так, к первому методологическому направлению можно отнести концепции «ограниченной рациональности» (Г. Саймон и др.), «сетевую концепцию» (Ц. Ноук, П. Ричардсон, Х. Хекло и др.), «динамического цикла» (Д. Андерсон, Б. Дженкинс и др.), «организационного институционализма» (Д. Марч, Д. Олсен и др.) и ряд других. Второе же направление объединяет «бихевиоралистскую модель» (Г. Лассуэлл, Д. Лернер и др.), «всеобщей рациональности» (К. Эрроу, Э. Дауне и др.), «инкременталистскую модель» (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.), «концепции групповой репрезентации» (Р. Даль, Ф. Шмигтер и др.) и ряд других. И хотя существует немало переходных моделей, совмещающих черты одного и другого направлений, все же исходные постулаты данных направлений так или иначе концептуализируют и специфицируют эти теории.

С одной стороны, в наиболее полной форме нормативные подходы можно обнаружить, к примеру, в трудах специалистов в области административного права, сводящих весь процесс принятия решений к регламентированной деятельности госучреждений и действующих в рамках своих ролевых обязанностей чиновников. С другой стороны, столь же определенными выглядят и разноликие бихевиористские конструкции, которые в своих радикальных формах абсолютизируют переменные параметры данного процесса и настаивают на необходимости перманентной идентификации действующих акторов, баланса интересов, ресурсов и других составляющих целедостижения применительно к каждой вновь решаемой задаче.

Однако, даже в весьма взвешенных теориях присутствуют эти методологические установки, отдающие приоритет либо рациональным и организационным, либо субъективным источникам и механизмам принятия решений.

Так, если обратиться к наиболее ярким представителям обозначенных течений, то можно увидеть, как, к примеру, Г. Саймон формулируя свою теорию «ограниченной рациональности», утверждал, что, несмотря на ограниченность индивида и организаций в познании интересов, понимании ситуации и ее составляющих, главным способом решения задачи является интеллектуальная деятельность человека, направленная на последовательную рационализацию проблемы. Другими словами, познавательные (когнитивные) механизмы выступают способом такой интерпретации управленческой ситуации, которая позволяет эффективно осуществлять управленческие действия. Причем данный метод вполне применим и работоспособен даже при решении мало структурированных задач, т.е. тех, где не ясны ни источники проблемы, ни другие параметры, необходимые для ее решения. Использование когнитивных технологий позволяет и в данном случае разложить проблему на такие составляющие, которые позволяют субъекту рационализировать вопрос и соответствующим образом отселектировать необходимые альтернативы, выбрав в конечном счете наиболее приемлемую.

Коротко говоря, в своем практическом выражении данный способ решения управленческих задач предполагает выбор вариантов действий, дающий субъекту возможность достаточно адекватно оценить проблему, прогнозировать ее решение и получить вполне предсказуемые результаты. Конечно, Саймон признавал, что влияние неконтролируемых человеком переменных не может привести к нахождению «оптимальных» решений. Но в то же время поиск решений «удовлетворительных» оказывался человеку, что называется, «по плечу». Таким образом Саймон, с одной стороны, дистанцировался от чересчур утилитаристских позиций, тех, кто абсолютизировал возможности управляющего субъекта, а с другой, остался на стороне тех, для кого рационализация являлась самым надежным инструментом повышения уровня знаний о ситуации, выдвижения и реализации управленческих целей (причем, подчеркнем, независимо от сложности решаемой проблемы).

В противоположность нормативным концепциям бихевиористы на первый план выдвигали психологические факторы процесса принятия решений, делая упор на движущей роли социокультурных составляющих, мотивах, неформальных связях и отношениях, непубличных - теневых и полутеневых - механизмах и проч. аналогичных аспектах этого управленческого процесса.

Своеобразную трактовку этих исходных принципов предложил Ч. Линдблом в своей «инкременталистской» модели.

Ученый также исходил из предположения, что главное, что движет управляющим субъектом и помогает ему решать поставленные цели - это его интересы. Именно эта опора на собственные интенции, намерения, но отнюдь не на рационализацию действительности и является основным источником механизма принятия решений, способом наложения ограничений на выдвигаемые цели и рассматриваемые варианты их достижения. Рациональность же в данном случае проявляется в инкрементальной, пошаговой тактике последовательного продвижения к поставленной цели, позволяющей минимизировать возможные - опять-таки для субъекта - потери от принятого решения. По сути предложенный метод - по определению самого автора - может быть охарактеризован как «корневой» или «метод ветвей», предполагающий учет последовательных ограничений, накладываемых практикой на целевую программу правительственного управленца. Он означает, что применительно к сложным комплексным проблемам рациональный способ мало применим или вообще неприменим. Ведь цель управляющих -особенно в политике - может быть определена независимо от рассмотрения решения. При этом критерием успешности решения является согласие относительно конкретной цели, а не паритет ценностей и оценок проблемы.

Как писал Ч. Линдблом, прескриптивный (нормативный) подход «предполагает наличие таких интеллектуальных способностей и интеллектуальных ресурсов, какими люди просто не обладают; такой подход вдвойне абсурден в отношении политических решений, когда, как обычно, время и деньги, которые могут быть выделены под конкретную политическую проблему, жестко ограничены. В итоге особую значимость для государственного управленца приобретает тот факт, что административным ведомствам фактически дается указание не применять первый метод на практике. Другими словами, предписываемые им функции и ограничения - политического или правового характера - фокусируют их внимание на сравнительно узком круге значимых факторов и альтернативных решений из всего бесконечного спектра альтернатив, на которые только хватает нашего воображения».

Конечно в реальной действительности, на практике чаще складывается комплексный подход, демонстрирующий, что в одних ситуациях - или применительно к определенным агентам государства - целесообразнее применять нормативно просчитанные цели и механизмы, а в других случаях уже принципы поведенческого подхода. Это тем более объяснимо, поскольку государственные органы решают самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица (например, за разрешением на строительство дачи). По этой причине в их деятельности используются не только методики качественного описания ситуации, но и средства количественного анализа (особенно применительно к изучению отдельных, прежде всего структурированных фаз и состояний процесса принятия решений).

Оценка рациональных и инкременталистских теорий

Как показал практический опыт, ни одно из представленных направлений не может однозначно положительно применяться при принятии государственных решений. Так, относительно применения рациональной методики в процессе принятия государственных решений ряд специалистов высказывает существенные возражения, которые сводятся к следующим замечаниям:

1. резкое возрастание объема  нормативных предписаний и требований  к процедурам и результатам  принятия управленческих решений, что делает практически нереальным их полный учет в ходе решений;

2. сопряженная с этим процессом  неопределенность и неоднозначность  а во многих случаях антагонистичность нормативных предписаний;

3. частое отсутствие системы  нормативных предписаний или  такая степень их обобщенности, которая делает их непригодными для использования.

Важно, однако, подчеркнуть, что рационально-нормативные подходы, воплощающие больше «мечту планировщика», приспособлены только к весьма ограниченным видам управления и руководства со стороны бюрократии. Там же где в деятельности государственных учреждений включается собственно политическая тематика, там такие подходы являются редким исключением. Коротко говоря, как подчеркивают Г. Смит и Д. Мей, нормативная методология в принципе «пренебрегает диапазоном политических переменных, которые ограничивают степень выбора, доступной управляющим в сфере власти...». В этом смысле рациональный подход является разновидностью утопического мышления, мало применимого к практической сфере действий государственных органов.

Существенно и то, что рациональные подходы по сути не уделяют никакого внимания компетенции органов нижних этажей управления, значение которых растет по мере воплощения целевого замысла такого масштабного субъекта как государство. Ну и наконец еще один недостаток такого подхода ученые видят в том, что он предлагает слишком жесткий характер взаимодействия между агентами процесса принятия решений, чрезмерную схематизацию движения их реальных интересов и, следовательно, мало жизнеспособное соотношение выдвигаемых целей и используемых средств. Что касается последнего замечания, то речь идет о том, что нормативный подход по сути игнорирует тот факт, что в реальной жизни управленцы зачастую прежде всего ориентируются на имеющиеся в их распоряжении средства, а не желательные для урегулирования ситуации цели.

В то же время существуют ограничения - и даже опасные для госуправления черты - и у инкременталистских подходов. Прежде всего критика в адрес данного метода связана с его обвинениями в консерватизме, недопущении им сдвигов в государстве и обществе, т.е. изменений такого характера, которые способны качественно изменить ситуацию в нужном для граждан и правящего класса направлении. Не менее важным недостатком системы инкрементального управления является и недооценка им возможностей макроанализа ситуации, выдвигаемые препятствия для разработки стратегических аспектов планирования государственного . развития. Ну, а поскольку инкрементализм снижает усилия в области широких, качественных оценок управленческой ситуации, то он неизбежно усиливает инерцию системы управления, а временами даже укореняет косные элементы в ее механизмах. А это в свою очередь делает инкрементальные методики достаточно дорогостоящими, поскольку задачи общесоциального характера приходится решать за счет применения частичных улучшений.

Существует и еще одно социальное последствие применения инкрементализма. Так, на практике хорошо известно, что интересы мощных игроков обладают постоянным преимуществом и таким образом система управления государством оказывается однозначно деформированной, т.е. минимизирующей статусы политически неорганизованных и ресурсно необеспеченных групп. Таким образом за счет упрочения такого механизма принятия государственных решений система управления будет социально переориентирована на узкие групповые интересы. В результате достигаемая стабильность становится чрезмерной платой как за прогресс, который может стать настоятельным выводом при рациональном обобщении своего и стороннего опыта, так и за изменение социальной траектории государственного управления. Иными словами, будучи надежной методикой повседневного управления, инкрементализм, становится механизмом социальной переориентации всей системы государственного управления.

В частности, «хорошие» решения становятся результатом не выбора, не определения социальных предпочтений, ни иерархиизации интересов групп, предполагающей некие объективные критерии, а результатом ситуативных предпочтений, приемлемости, вызванной порой далекими от анализа ситуации причинами. Существенно и то, что осуществляемые пошаговые действия могут незаметно преодолевать ограничения принципиального характера, спровоцировав последствия, способные поставить под сомнение жизнеспособность всей системы управления.

«Синтетические» теории принятия решений

В силу слабой применимости при принятии государственных решений рациональных и инкрементальных теорий в чистом виде в науке идет постоянный поиск более гибких и адаптивных к данному процессу теорий. Одним из результатов такой реакции на практические потребности стало появление теории «смешанного сканирования» Этциони и нормативно-оптимальной модели для выработки тактики Дрора.

Первая модель предполагает сочетание техник макроанализа с использованием более частных, эмпирических методик. В частности, это выражается в первоначальной диагностике и оценивании управленческой проблемы в широких социально-политических координатах, предполагающих применение разнообразных теоретических моделей. Второй этап связывается уже с поиском и определением конкретных значений базовых и вторичных параметров управленческой задачи, проводимой на базе избранной ранее теоретической модели, собственно, и задающей границы интерпретации решаем ой проблемы.

В свою очередь концепция Дрора состоит в попытке расширения потенциальных возможностей рационального подхода. Это осуществляется за счет формулировки «дискретных инструкций», уточняющих детальную картину ситуации и позволяющих создать, хоть и более диверсифицированную, но одновременно целостную совокупную модель принятия решений. По мысли автора такая методика, если и не предельной, то точечной рационализации ситуации повышает управленческие возможности управленца и стимулирует его творческую активность.