Развитие избирательного права за рубежом к началу XX в

По окончании выборов  губернские и городские избирательные  собрания подлежали закрытию, и не позднее следующего дня все выборное производство представлялось председателями собраний губернатору или градоначальнику, «по принадлежности».

В трехдневный срок со дня  закрытия избирательного собрания заинтересованным лицам предоставлялась возможность  подавать губернатору либо градоначальнику  жалобы «на допущенные при выборах  неправильности и нарушение установленного порядка».

Выборное производство с  принесенными на выборы жалобами и  соответствующими объяснениями председателей  избирательных собраний губернатор либо градоначальник представлял в  Правительствующий Сенат в недельный  срок со дня получения выборного  производства. «По обозрении выборного производства и рассмотрении принесенных на выборы жалоб» Правительствующий Сенат имел право, «если усмотрит к тому основания», отменить «произведенные выборы в отношении всех или некоторых» членов Государственной Думы от соответствующей губернии, области или города. Указанные дела подлежали разрешению в Первом департаменте Правительствующего Сената «по выслушании заключения обер-прокурора, большинством голосов присутствующих сенаторов, в случае же равенства голосов — по мнению, принятому сенатором, исполняющим обязанности первоприсутствующего».

В случае отмены выборов Правительствующим  Сенатом или выбытия члена  Государственной Думы из ее состава, если до наступления срока общих  новых выборов в Думу остается более года, по распоряжению Правительствующего Сената надлежало провести новые  выборы «подлежащим губернским или  городским избирательным собранием  в том составе выборщиков, который  избран был на текущее пятилетие» (ст. 61 Положения). День проведения новых выборов также определял Сенат (ст. 35 Правил).

Список членов Государственной  Думы составлялся Правительствующим  Сенатом и подлежал опубликованию  им «во всеобщее сведение». При этом список подлежал опубликованию «по  мере рассмотрения и утверждения  избирательного производства по каждой губернии, области или городу» (ст. 48 Правил).

По окончании выборов  членов Государственной Думы министр  внутренних дел «на основании  сведений, доставленных губернскими  начальствами», составляет отчет о  ходе выборов, числе лиц, принимавших  в них участие, и лицах, избранных  уполномоченными и выборщиками, и «повергает на Высочайшее благовоззрение» (ст. 49 Правил).

Гарантии избирательного процесса. Законодательство предусматривало ряд гарантий, направленных на обеспечение эффективности и объективности проведения выборов. [33] Эти гарантии имели либо организационный, либо материальный характер.

Некоторые из такого рода гарантийных  норм уже упоминались, например: возможность  обжаловать решения избирательных  комиссий; нормативная регламентация  сроков; исключение посторонних лиц, способных повлиять на содержание волеизъявления избирателей, из избирательного процесса; контроль за осуществлением избирательного процесса со стороны компетентных государственных органов и вместе с тем нормативное ограничение пределов такого контроля.

Укажем и на другие установления гарантийного характера.

Для губернских избирательных  собраний и съездов землевладельцев  и уполномоченных от волостей, а  равно для предварительных съездов  уполномоченных безвозмездно предоставлялись  помещения уездных съездов, съездов  мировых судей или мировых  съездов. Для городских избирательных  собраний и съездов городских  избирателей также безвозмездно предоставлялись помещения городских  дум или заменяющих их учреждений. «В случае недостаточности означенных помещений» собрания и съезды проводились  в безвозмездно предоставляемых  для этой цели помещениях «иных правительственных (кроме полицейских) или общественных установлений» (ст. 36 Правил).

Избирательные собрания и  съезды, ограничиваясь производством  выборов, «не входят ни в какие  рассуждения и не вправе делать никаких  постановлений или распоряжений, не относящихся до производства выборов» (ст. 38 Правил).

Волостные сходы и станичные  сборы имели право назначать  избранным от них уполномоченным особое вознаграждение из волостных мирских и станичных сборов на покрытие расходов по поездке уполномоченных для участия в выборах в уездный город. Выборщикам, в случае их о том ходатайства, возмещались из казны путевые издержки по поездке из уездного в губернский город на избирательное собрание, «по расчету пяти копеек на версту от уездного города до губернского и обратно» (ст. 45, 47 Правил).

В целом законодательство не содержало действенных гарантий против использования в процессе выборов «административного ресурса», включая и фальсификацию результатов  голосования со стороны властей. Однако вплоть до проведения выборов  в I Государственную Думу, когда обнаружилась тщетность надежд самодержавия на абсолютную лояльность крестьянства и крупных собственников, можно скорее заподозрить законодателя в неопытности и излишке наивности, чем в макиавеллизме и злом умысле.

***

Итак, Положение от 6 августа 1905 г. и последующее законодательство о выборах в Государственную  Думу установило в России мажоритарную сословно-цензовую избирательную систему.

Принцип сословности (сословного представительства) изначально заложен  в избирательную систему в искаженном и усеченном виде. Самодержавие периода абсолютизма вообще не особенно нуждалось в поддержке сословных представителей, и если собирало их время от времени, то скорее в силу традиции Московского царства и желания услышать «из первых уст» запросы привилегированных сословий. После реформ Александра II демонтаж сословных начал в жизни российского общества шел полным ходом, и у правящего слоя в целом не имелось желания, ни тем более потребности организовать выборное сословное представительство. Феодальный по происхождению, сословный принцип оказался в роли субсидиарного, а на первый план выдвинулось буржуазное начало предоставления избирательных прав в соответствии с имущественным положением.  Иными словами, во многом сословный характер представительства в Государственной Думе явился побочным результатом неизжитой сословности в общественной структуре при целенаправленной ставке на представительство наиболее состоятельных слоев населения.

В плане учета законодателем  социальной структуры избирателей  следует особо отметить дуализм  правительственного замысла: сделав упор на обеспечение преимущественного  представительства крупных собственников, прежде всего земельных, оно также  намеренно акцентировало представительство  крестьянства. Привилегии первой группы определялись тем, что эта часть  электората рассматривалась как  наиболее «благонадежная» и вместе с тем наиболее влиятельная в  политическом и экономическом отношении  часть общества. Крестьянство же в  силу его политической аморфности должно было составить для монархии, с  одной стороны, своего рода «массовку», придавшую выборам общенациональный характер, а с другой — послужить  противовесом депутатам от имущих классов  в их возможном противостоянии с  правительством.

Следует еще раз подчеркнуть, что сословное начало на выборах  в Государственную Думу формально  связано только с наличием крестьянской курии. Как известно, сравнительно высокая  норма представительства крестьянства и будущей Государственной Думе объяснялась иллюзорными расчетами  на монархические иллюзии и общую  консервативность этого

сословия. В этих условиях демагогическое обоснование обособления  крестьянского электората обернулось реальностью, и крестьяне, — действительно  составлявшие абсолютное большинство  населения России, — оказались  наиболее широко представленным народным элементом и среди избирателей, и в составе парламента. Парадокс заключается в том, что из-за просчета бюрократии, сделавшей для крестьянства феодально-сословное изъятие из буржуазного принципа высокого имущественного ценза, огромный по численности истинно народный элемент оказался вовлечен в политическую жизнь страны. Этим во многом компенсировался тот факт, что городской пролетариат сначала вовсе не был допущен к процессу общенациональных выборов.

Даже такой радикал  от революции, как Л. Д. Троцкий на страницах левой печати проговорился, что «отнятие избирательных прав у народных масс и превращение  Думы в неприкрытое представительство  имущих» произошло после подавления революции, [39] т. е. после издания  Положения от 3 июня 1907 г. Но даже эта  — по-своему авторитетная — оценка представляется полемически односторонней. Несмотря на значительное уменьшение крестьянской «квоты», она и после третьеиюньского переворота оставалась непропорционально велика на фоне политики правительства, направленной против интересов трудящихся классов населения. И если этот фактор не оказал заметного влияния на политические процессы в Империи, то только в силу недостаточной сплоченности и невежества как крестьян-избирателей, так и крестьян-депутатов. В перспективе, однако, самодержавие не могло рассчитывать на сохранение столь выгодного для него положения, что показал, в частности, оппозиционный дрейф фракции «трудовиков» в IV Государственной Думе.

В отличие от большинства  государств Западной Европы и Северной Америки, где круг избирателей медленно расширялся от столетия к столетию, Россия прошла путь от закрепления  цензовых выборов в органы самоуправления к всеобщему избирательному праву  практически за полвека (1864—1917) —  можно сказать, с реактивным ускорением, особенно в 1905/1906 г. и феврале 1917 г.

Бесспорно, что скороспелая  избирательная система Империи  не позволяла адекватно выявить  волю избирателей (тем более населения  в целом). Однако такая задача и  не ставилась, причем во многом — к  счастью. Ведь избирательное право, которое в широком значении включает не только нормы, но и реально урегулированные  этими нормами общественные отношения, не может быть более зрелым, чем  общество, в котором данное избирательное  право существует.

Например, и законодательстве о выборах 1905-1917 гг. полностью игнорировался принцип партийности, который объективно присущ избирательному процессу. Прежде всего это проявилось в непризнании права на партийную агитацию, а значит, отсутствии позитивной регламентации этой стороны выборов. [40] На первый взгляд иного и нельзя ожидать, учитывая отсутствие в России массовых (или хотя бы просто влиятельных) легальных партий. Однако их возникновение явно не планировалось и в будущем. Избирательное законодательство вовсе не задумывалось как временное, или переходное. Будучи результатом длительной и кропотливой работы высшей бюрократии, оно явно содержало максимум уступок, на которые согласился монарх — под давлением обстоятельств и уговоров. Партийно-политическая составляющая выборного процесса, таким образом, намеренно «выводилась за скобки».

Развитая парламентская  демократия и соответствующие ей демократические выборы в большей  или меньшей мере соответствуют  потребностям зрелого индустриального  и постиндустриального общества со сформировавшимися институтами  гражданского общества. Россия же представляла собой страну с преобладающим  крестьянским населением, жизнь которого была организована на началах патриархальности и эксплуатации со стороны крупных  земельных собственников. Как показали одни лишь думские дебаты по земельному вопросу, парламент, который в результате выборов адекватно отражал бы потребности этого слоя, привел бы страну к гражданской войне и  революции задолго до 1917 г.

Общим местом в оценках  выборного законодательства 1905 — 1906 гг. стало утверждение, что бюрократия только по причине начавшегося революционного движения допустила российских подданных  к участию в политической жизни  страны и желала ограничиться лишь безусловно необходимым минимумом, чтобы сохранить рычаги управления в своих руках. Это неоспоримый факт: он находит многочисленные документальные подтверждения, в частности в материалах Петергофского совещания 1905 г. Но диалектика жизни такова, что уровень политической культуры правящего слоя, его опытность в делах государственного управления неизмеримо превосходили соответствующие «показатели» массы избирателей. А ведь — несмотря на все ограничительные нормы — в ряды электората попала подавляющая часть мало-мальски образованного населения.

Конечно, претензии последней  на активное участие в законодательстве и повседневном государственном  управлении были небезосновательными. Закоснелая и неповоротливая бюрократическая  организация создавала препятствия  даже для деятельности одареннейших чиновников, например С. Ю. Витте, П. А. Столыпина или А. В. Кривошеина. Когда же по воле недальновидного самодержца на высшие посты в Империи выдвигались такие ничтожества, как Б. В. Штюрмер или А. Д. Протопопов, «живые силы» общества получали, казалось бы, неопровержимые аргументы для критики наличествующего государственного устройства. Тем не менее Россия получила «сверху» нормы избирательного права, которые в целом удовлетворяли общественным потребностям на том — самом раннем — этапе становления парламентаризма, который страна переживала в начале XX в. Убедительным доказательством этого стал учиненный историей эксперимент с введением всеобщего избирательного права в 1917 г. Оно было самым демократичным: «...состав так называемого корпуса избирателей у нас шире, чем где бы то ни было», — констатировал современник.  Даже военнослужащие и чиновники, неимущие и женщины в массовом порядке стали пользоваться активным и пассивным избирательным правом, чего не было ни в одной крупной державе мира. Стоит ли напоминать, насколько сокрушительными для самого народовластия стали последствия этого нечаянного исторического опыта?..

Явно ущербное представительство  национальных регионов с точки зрения доктрины прав человека и гражданина действительно предосудительно. Однако даже это закрепление неравенства  по религиозно-культурному признаку (национальный аспект в данном случае вторичен) не может быть истолковано  однозначно негативно. С точки зрения великорусских шовинистических  сил, оно представлялось закономерным. Негоже в начале XXI в. присоединяться к столь одиозному мнению. Вместе с тем представители радикально-социалистического направления и деятели так называемого национально-освободительного движения упорно настаивали, что Российская Империя была «тюрьмой народов». Доныне их идейные последователи утверждают, правда, небезосновательно, что «национальные окраины» являлись колониями Великороссии. Но колонии не могут иметь представительства в парламенте метрополии, в противном случае это по определению не колонии, что подтверждает практика самых цивилизованных к началу XX столетия, самых прогрессивных государств мира. Напомним в связи с этим лишь общеизвестные факты. И США национально-расовую дискриминацию на выборах запретили поправкой XV к федеральной Конституции (1870 г.), что не помешало в реальности ни притеснению «афроамериканцев», ни таким эксцессам, как заключение японцев — граждан США — в концентрационные лагеря в годы Второй мировой войны. В свою очередь в Великобритании, на родине парламентаризма, никогда не имели своих депутатов в Палате Общин даже доминионы с преобладающим этнически европейским населением (Канада, Ньюфаундленд, Австралия, Новая Зеландия). А во Франции только в конституциях IV и V Республики (1946 и 1958 гг.) появились паллиативные нормы о представительстве населения заморских территорий, причем под явным влиянием социалистической доктрины.