Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа «Город Заринск» Алтайского края)

Перестройка деятельности советов началась с их организационного укрепления. На VIII Всероссийском съезде Советов, в декабре 1920 года, было признано необходимым образовать городские Советы во всех поселениях городского типа, регулярно проводить перевыборы Советов, созывать съезды Советов и заседания исполкомов в установленные сроки. Съезд обязал местные органы обсуждать все основные вопросы местной жизни, а членов Советов активно участвовать в выполнении принятых решений и регулярно отчитываться перед избирателями.[10]

26 января 1922 года ВЦИК утвердил положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах и о сельских Советах.[11]

В данных Положениях были закреплены успехи, достигнутые в организационном укреплении Советов, расширены права Советов и их исполкомов по руководству хозяйственным и культурным строительством, уточнены и разграничены права съездов Советов, исполкомов и их президиумов, увеличен количественный состав исполкомов, определен порядок их образования и структура, определены права и обязанности членов исполкомов, Советов.

В.И. Ленин, оценивая реорганизацию местных органов власти, сказал, что хотя задача установления правильных взаимоотношений мест и центра решена еще не идеально, но «искреннее, правдивее и прочнее, чем в каком бы то ни было другом государстве»[12].

После проведения IX Всероссийского съезда Советов было решено объединить соседние губернии, имевшие родственную экономику и связанные между собой удобными путями сообщения, что привело к сокращению числа губернских исполкомов.

19 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР постановил образовать всесоюзное совещание по вопросам советского строительства. Совещание разработало инструкции о перевыборах Советов, положения по улучшению работы волостных (районных) исполкомов и сельских Советов, а так же об укреплении социалистической законности на местах[13].

В положениях данных документов предлагалось соблюдать конституционные нормы избирательного права, увеличить сроки избирательных компаний до одного месяца и более, продолжительность работы волостных съездов – до 2–3 дней, расширить компетенцию волисполкомов, и сельских Советов, устраивать выездные заседания волисполкомов и сельских Советов, обсуждать на них наиболее важные вопросы местной жизни.[14].

В 1925 г. было принято Положение о городских Советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах – эти документы четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных Советов в хозяйственной сфере. В марте 1927 года было утверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях. По данному положению сход проходил под руководством сельского Совета, в них могли участвовать только граждане, пользующиеся избирательным правом.

Завершение районирования способствовало дальнейшему расширению прав местных Советов в руководстве хозяйственно-культурным строительством. Приблизило их к населению и повысило их активность по привлечению масс к решению вопросов местной жизни[15].

Организационно-массовая работа Советов велась через комиссии (секции), депутатские группы, производственные совещания и т.п. Работой секций Советы или исполкомы руководили через бюро секций, избранное на общем собрании ее членов.[16].

К середине 30-х годов классовая структура общества была изменена, ликвидировались эксплуататорские классы, что создало возможность для развития представительных органов и внесения изменений в государственный механизм. Эти изменения были закреплены в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г.

Данные Конституции внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Они установили новые принципы формирования Советов. В Конституциях было зафиксировано, что Советы избираются гражданами достигшими 18 лет, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и что в выборах могут участвовать все граждане СССР независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, за исключением умалишенных и лиц, осужденных к лишению избирательных прав[17].

Советы стали избираться сроком на два года, правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации, общества трудящихся. Советы должны были избирать в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Исполкомы были подотчетны выбравшим их Советам и вышестоящим исполкомам[18].

По сути, самоуправление было вычеркнуто в этот период из жизни общества и до 80-х годов.

Великая отечественная война 1941 года повлекла перестройку всей работы Советов на военный лад. Советы действовали наряду с чрезвычайными органами, возникшими в условиях войны. Исполкомы нижестоящих Советов назначались исполкомами вышестоящих Советов[19].

В послевоенные годы мероприятия по восстановлению и развитию народного хозяйства и культурной жизни требовали существенного улучшения работы Советов и основательного обновления законодательства регулирующего деятельность представительных органов. В связи с этим целесообразно было издание законодательных актов, обеспечивающих повышение уровня организаторской работы Советов, в результате в 1957 году выходит Положение о сельском Совете. Данное Положение значительно подробнее определило компетенцию Советов в области хозяйственного строительства, нормы об организации деятельности местных органов власти и их депутатов, формы связи Советов с населением.

На рубеже 60 – 70 годов постепенно заканчивается перестройка всей совокупности общественных отношений. В 1967 году было принято Постановление ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». В нем было отмечено, что сельские и поселковые Советы являются высшими органами власти на своей территории и принятые ими решения в пределах компетенции, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, а так же предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории каждого Совета[20].

Учитывая совершенствование политической системы общества, деятельность государственных органов и законодательства, назрела необходимость принятия новой Конституции, которая законодательно закрепит факт построения в Советском Союзе развитого социалистического общества и общенародного государства, выражающего волю и интересы всего народа страны.

Конституции СССР 1977 года и РСФСР 1978 года проводят принцип верховенства Советов как единственных и единых органов государственной власти. Другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов.[21].

Согласно статье 145 Конституции СССР 1977 года «органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов».

Конституция РСФСР 1978 года в части 1 статьи 138 предусматривала, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления – местную администрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а так же органы территориального общественного самоуправления населения[22].

Местные Советы имеют определенную структуру. Наиболее важные вопросы решаются на сессии. Каждый местный Совет имеет свой исполнительный и распорядительный орган, то есть аппарат управления. Организационно-правовой формой непосредственного осуществления Советами своих функций являются их сессии.

Подводя итог данному периоду можно сказать, что местные Советы рассматривались в советский период как органы, имеющие двойственную природу: с одной стороны – органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, с другой стороны – органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа[23]. Реальная же власть на местах находилась в руках партийных органов, волю которых и выполняли Советы.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом «перестройки» во второй половине 80-х годов. В 1986 году возникает вопрос о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа, что бы управление все в большей степени становилось делом самого населения. В результате решения данного вопроса были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам.[24].

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подчинены как своему Совету, так и вышестоящему исполкому.

Анимица Е.Г. и Тертышный А.Т. отмечают, что в советское время «все органы власти, как местные, так и высшие были частью одного государственного механизма»[25].

Назрела необходимость в определении основных направлений развития местных органов власти, принципов их формирования и деятельности как органов самоуправления, что повлекло принятие Закона СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В соответствии с этим законом, основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты[26].

Местное самоуправление в 80 – 90 годы основывалось на советской представительной системе и фактической многоуровневости местных органов управления. Вышеназванный закон стал переходным к формированию нового этапа развития органов местного самоуправления и в целом местного самоуправления.

1.2 Местное самоуправление в «постсоветский» период

В начале 90-х годов в России начал устанавливаться новый общественный и государственный строй, что предопределило серьезные изменения в правовой системе Российской Федерации.

Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» положил начало новой истории развития органов местного самоуправления в России.

В 1991 году был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», с принятием данного закона начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Законы СССР 1990 года и РСФСР 1991 года позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических выборах и в условиях многопартийности.[27].

Местные Советы народных депутатов, по Закону СССР 1990 г., являются местными органами государственной власти, такими они и остаются по закону РСФСР 1991 года. Но постепенно стало происходить обособление местной власти от государственной власти, съезд народных депутатов РСФСР исключил из Конституции РСФСР положение по которому, Советы в районах, городах, районов в городах, поселках, сельских населенных пунктах являлись местными органами государственной власти[28].

Статья 2 Закона РСФСР 1991 г. определила органы, через которые население осуществляет местное самоуправление: представительные органы власти – местные Советы народных депутатов; органы управления – местная администрация, местный референдум, собрания (сходы) граждан, а так же иные территориальные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения. Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией[29].

В сфере исполнительно-распорядительной деятельности система исполкомов с коллегиальной ответственностью была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия[30].

Органом управления была признана местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции. Она была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Деятельностью администрации руководил глава местной администрации. Он избирался сроком на пять лет, путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании на территории соответствующего Совета. Органы и структурные подразделения местной администрации подчинялись главе администрации.

Исходя из вышесказанного мы видим, что Законом РСФСР 1991 г., компетенция местных органов была расширена, но они все еще оставались в системе органов государственной власти, расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы органов местного самоуправления.

Закон РСФСР 1991 года установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и глав местных администраций, освободил местные Советы от исполнения распорядительных функций.

В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен[31]. 21 апреля 1992 года в Конституцию РСФСР были внесены изменения, которые позволили окончательно утвердить местное самоуправление как самостоятельную ветвь публичной власти[32].

Указом Президента РФ от 26.10.93 года №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» деятельность городских и районных Советов народных депутатов была прекращена, их функции были переданы соответствующим местным администрациям[33]. Согласно данному Указу все главы местных администраций (как назначенные, так и избранные) становятся «главами местного самоуправления». Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались только для городских и сельских поселений с численностью населения до 50 тысяч человек. В поселениях с населением свыше 50 тысяч человек, органами местного самоуправления являлись: собрание представителей, избираемое населением и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления. Глава местного самоуправления председательствует на заседаниях выборного представительного органа и подписывает его решения. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации получили право быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления, в то время как по Закону РСФСР 1991 года «глава и должностные лица местной администрации не могут быть депутатами».