Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства

2) умеренный метод - используя  адресные дотации производителям;

3) жесткий метод - прямое  государственное регулирование  цен и тарифов на продукцию  с помощью установления их  предельного размера и уровня  рентабельности для производителей, а также законодательного утверждения  методологии расчета размеров  цен или тарифов20.

В неконкурентных областях российской экономики в настоящее время государство придерживается жесткого способа регулирования цен. Причем, как правило, оно действует не столько в пользу субъектов рынка, сколько в пользу общегосударственных интересов или в интересах отдельных социальных групп.

Государство, выстраивая и реализуя политику в области ценообразования, вмешивается в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства. Тем самым ограничивается свобода их экономической деятельности, гарантированная ч. 1 ст. 34 Конституции РФ. Возможность ограничения конституционных прав и свобод допускается согласно ст. 55 Конституции РФ. Для этого требуется наличие формального основания - федерального закона и фактических - необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По ст. 71 Конституции РФ платформой ценового регулирования хозяйствующих субъектов выступают основы ценовой политики, отнесенные к предметам ведения Российской Федерации. Понятие "ценовая политика" подразумевает активность государства, осуществление властной и целенаправленной деятельности по определению объема и выбору средств воздействия на цены. Эта деятельность связана с бюджетным регулированием, налоговой политикой, участием государства и муниципальных образований в управлении субъектами хозяйственной деятельности. Критерием принадлежности нормы именно к основам ценовой политики является ее участие в обеспечении конституционных принципов управления экономикой и конституционных прав субъектов предпринимательской деятельности. Конкретное содержание норм закона зависит от принятой в стране концепции государственного регулирования экономики21.

На сегодняшний день базовый федеральный закон, устанавливающий основы ценовой политики государства, системно регламентирующий отношения в сфере публично-правового регулирования ценообразования, отсутствует. Поэтому законодательное регулирование механизма формирования цен в России является недостаточным.

Закон должен определить основные понятия, цели и принципы института публично-правового регулирования цен; порядок установления сфер предпринимательской деятельности, цены на товары которой подлежат государственному регулированию; виды, методы и инструменты ценового регулирования; соответствующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Поскольку контроль за соблюдением порядка установления и применения регулируемых государством цен служит гарантией реализации государственной ценовой политики, важная роль в законе должна быть отведена разделу, посвященному контролю и ответственности за нарушение правил ценообразования. Законодательное определение правового статуса контролирующих органов повысит их авторитет как в глазах контролируемых субъектов, так и судебных инстанций, будет способствовать более дисциплинированному исполнению решений контролирующих органов.

Среди законов, содержащих общие нормы государственного регулирования цен, наибольшую юридическую силу имеет Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ". Он относит ценовое регулирование к сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Согласно ст. 28 Закона Правительству РФ предоставлено исключительное право устанавливать номенклатуру товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен.

Норма, определяющая компетенцию Правительства РФ, одновременно служит примером ограничения конституционной свободы предпринимательской деятельности. Однако это ограничение оправданно в целях решения задач любого цивилизованного государства по обеспечению стабильной экономики и социальной защиты граждан.

Законодательство России, регламентирующее отношения в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий, на сегодняшний день базируется на Федеральном законе "О естественных монополиях". В настоящее время нормы, касающиеся вопросов установления и применения цен (тарифов, ставок) на услуги субъектов естественных монополий, включены в законы, регулирующие отношения в отдельных отраслях экономики (далее - отраслевые федеральные законы), что увеличивает объем этих законодательных актов. Основная часть отраслевых федеральных законов принималась в течение 1997 - 2007 гг. В период их действия в них вносились многочисленные изменения.

В 2010 - 2012 гг. можно отметить новую волну законодательной активности в области ценового регулирования естественных монополий. Вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении". В его отсутствие регулирование сферы услуг по передаче тепловой энергии осуществлялось с помощью норм Федеральных законов от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ", а также Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации".

Кроме того, в 2011 - 2012 гг. список сфер деятельности субъектов естественных монополий расширен за счет деятельности по захоронению радиоактивных отходов, водоснабжению и водоотведению с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры, ледокольной проводки судов, ледовой лоцманской проводки судов акватории Северного морского пути. Приняты соответствующие отраслевые законы, содержащие нормы, касающиеся ценообразования. В ранее принятые законы и подзаконные нормативно-правовые акты внесены изменения и дополнения.

Круг органов, полномочных регулировать деятельность субъектов естественных монополий, определен ст. 5 Федерального закона "О естественных монополиях". Для этого образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий, которые вправе создавать свои территориальные органы.

Разграничение полномочий органов по регулированию деятельности субъектов естественных монополий определено Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". В Российской Федерации два таких органа: Федеральная служба по тарифам, отвечающая за установление и применение тарифов, и Федеральная антимонопольная служба, осуществляющая контрольные и надзорные функции, непосредственно не связанные с установлением цен.

Согласно п. 5.3.2 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" Федеральная служба по тарифам формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное ценовое регулирование и контроль по вопросам, связанным с установлением и применением цен (тарифов).

Федеральная служба по тарифам также уполномочена осуществлять функции по установлению цен (тарифов) в сферах деятельности естественных монополий. Перечень определяемых ею цен (тарифов) содержится в п. 5.3.1 Положения о Федеральной службе по тарифам. Однако указанной нормой охвачены не все сферы деятельности естественных монополий.

Так, согласно ст. 5 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении"  установление тарифов в данной сфере относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере водоснабжения и водоотведения. Причем законами субъектов РФ эти полномочия могут передаваться органам местного самоуправления поселений, городских округов.

Установление тарифов на захоронение радиоактивных отходов также не относится к полномочиям Федеральной службы по тарифам. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Правительство РФ определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление этих тарифов. Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. N 1288 "О внесении изменения в Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ"  функции по установлению тарифов на захоронение радиоактивных отходов возложены на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Статья 5 Федерального закона "О естественных монополиях" предусматривает государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий со стороны не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области государственного регулирования тарифов. Порядок их участия и пределы осуществляемого ими государственного регулирования определены Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 950 "Об участии органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий".

В пункте 4 Положения приведен перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий, в регулировании которых участвуют региональные органы. К ним относятся те секторы сфер естественных монополий, где инфраструктура и масштабы деятельности предприятий-монополистов имеют территориальные границы, а при регулировании их деятельности могут быть учтены региональные особенности социально-экономического развития субъекта Федерации. Это железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах, оказываемые предприятиями, не вошедшими в перечень субъектов естественных монополий в сфере услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах, государственное регулирование которых осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти22; услуги по передаче электрической энергии; услуги по передаче тепловой энергии; транспортировка газа по газораспределительным сетям.

Порядок участия региональных органов в регулировании деятельности субъектов естественных монополий определен Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 950, по большей части с помощью отсылочных норм к отраслевому законодательству. Например, по п. 5 Положения в сфере услуг по передаче электрической и тепловой энергии государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в соответствии с законодательством РФ об электроэнергетике, иными нормативными правовыми актами в установленной сфере деятельности. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике определены ст. ст. 21 и 24 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".

Таким образом, перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий, в регулировании которых участвуют органы субъектов Федерации, является единственным уточнением правового режима участия региональных органов в регулировании деятельности указанных субъектов, которое вносит Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 950. В целях упрощения правоприменения этот перечень может быть включен в ст. 5 Федерального закона "О естественных монополиях" без ущерба существующей системе нормативно-правового регулирования.

Регулирование ценообразования на услуги субъектов естественных монополий на региональном уровне должно осуществляться в строгом соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлена иерархия источников правового регулирования. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принимаются в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа принимают собственные законы и иные нормативные правовые акты. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия действует федеральный закон.

Объем правомочий по нормотворчеству органов субъектов РФ в сфере ценообразования на услуги естественных монополий определяется прежде всего с учетом распределения предметов ведения, установленного ст. 71 Конституции РФ. Согласно указанной норме в ведении Российской Федерации находятся основы ценовой политики, а также те сферы, которые по Федеральному закону "О естественных монополиях" отнесены к естественным монополиям: федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь. Следовательно, основы ценовой политики в отношении субъектов естественных монополий должны быть установлены федеральным конституционным законом или федеральным законом, а иные аспекты деятельности естественных монополий, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, могут быть урегулированы актами меньшей юридической силы.

Таким образом, пределы правотворческих возможностей органов исполнительной власти субъектов Федерации определены законодательством по остаточному принципу. Следовательно, они могут быть реализованы только после определения объема полномочий федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования естественных монополий, который в силу требований Конституции РФ должен быть установлен федеральным конституционным законом либо федеральным законом.

В настоящее время полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ разграничены отраслевыми федеральными законами. Например, статьями 21 и 24 Федерального закона "Об электроэнергетике" разграничены полномочия между различными уровнями власти по регулированию и контролю в электроэнергетике. Представленный в них перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ составлен в соответствии с требованиями ст. 71 Конституции РФ о разграничении предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами и не касается основ ценовой политики.