Социальные аспекты управления конфликтами в государственной службе

Конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп. Это сложное социальное явление, в основе которого находится множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий исполнения государственными служащими должностных обязанностей, институциональных погрешностей в организации государственной службы.

Федеральным законом № 79-ФЗ заложены основы механизма урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Комиссия образуется правовым актом государственного органа. Указанным актом определяются состав комиссии и порядок ее работы. В состав комиссии, образуемой в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации, входят:

представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы);

представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой;

независимые эксперты (представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, других организаций) без указания персональных данных.

Основными задачами комиссий являются:

содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими Российской Федерации требований к служебному поведению;

содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Возможно принятие иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы урегулирования конфликта интересов и отражающих специфику деятельности государственных органов, должностных лиц, наделенных определенными специфическими полномочиями.

Так, например, постановлением Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113 утверждено положение об устранении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в процессе регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования и инвестирования средств. В то же время действующее законодательство не создает условий для последовательного урегулирования конфликта интересов на государственной службе, предстоит решить еще целый ряд вопросов, а именно:

кто должен предоставлять информацию;

какую информацию следует предоставлять;

когда следует предоставлять информацию;

какие сведения следует предавать гласности;

какие средства можно использовать для устранения конфликта интересов;

как наказывать нарушителей нормативных правовых актов, регулирующих конфликт интересов.

Успешная профилактика и разрешение конфликтов интересов на государственной службе будет возможна только после принятия антикоррупционного законодательства, тщательно проработанного административно-процессуального механизма урегулирования конфликта интересов на государственной службе.

Глава 2. Особенности возникновения и виды конфликтов в государственных структурах

.1 Анализ конфликтного  потенциала государственной службы

В системе государственной гражданской службы конфликтным потенциалом обладают следующие отношения:

) административно-служебные  отношения, т.е. отношения между гражданскими служащими и нанимателем как лицом, представляющим интересы государства;

) трудовые отношения, т.е. отношения между гражданскими  служащими как работниками и  нанимателем;

) гендерные отношения, т.е. отношения между мужчинами и женщинами, занятыми на государственной гражданской службе;

) властно-распорядительные  отношения, т.е. отношения, возникающие, с одной стороны, между чиновниками, обладающими властью принятия  управленческого решения или  распоряжения материальными средствами, а с другой - с клиентами (акторами), которые выступают в качестве лиц, заинтересованных в удовлетворении их притязаний.

Отношения, поставленные на первые три места, обладают потенциалом «внутриорганизационных» конфликтов, т.е. тех конфликтов, которые динамически развиваются непосредственно внутри административной организации, протекают, а при определенных условиях и мерах воздействия на элементы конфликтов завершаются, естественно, не без каких-либо последствий.

Что касается конфликтного потенциала властно-распорядительных отношений, присущих административной организации, то конфликты, возникающие на этой «почве», не относятся к категории внутриорганизационных. Объясняется это тем, что одна из сторон конфликта является внешней по отношению к административной организации. По сути, если какой-либо гражданин или какое-либо юридическое лицо предъявляют требования или претензии к деятельности (бездеятельности) государственных служащих, то может возникнуть реальный конфликт между тем лицом, которое требует и оспаривает что-либо, и административной организацией.

Включение в конфликтный потенциал административной организации такого элемента как трудовые отношения требует определенного пояснения по той причине, что под ними понимаются отношения между гражданскими служащими и представителем нанимателем. На данном этапе развития современного права между правоведами нет единой точки зрения о природе отношений между указанными субъектами. Одна группа ученых считает, что эти отношения являются административными, а регламентирующий их федеральный закон - административным. Другая группа - считает, что эти отношения являются трудовыми.

Существует третья точка зрения, которая, на наш взгляд, более обоснована. Она заключается в том, что в административных организациях взаимодействия между должностными лицами, осуществляющими управление подчиненными, и должностными лицами, выступающими в качестве подчиненных, являются комплексными отношениями. Основанием для этого служат не только критерии право-трудовых отношений, которые были обобщены еще Н.Г. Александровым, но и общепризнанные принципы и нормы международного права. К числу последних относятся Конвенции Международной организации труда (МОТ), из которых вытекает, что все граждане, занятые трудовой деятельностью на условиях займа, состоят с предпринимателями в трудовых отношениях. Среди актов МОТ можно выделить Конвенцию № 151 (1978 г.) о трудовых отношениях на государственной службе (1978 г.). В ней, в частности, используются термины и категории, относящиеся к такой отрасли права как трудовое право.

Из трех ранее приведенных основных типов отношений, присущих конфликтам на государственной службе, только трудовые отношения имеют традиционно всестороннюю нормативную регламентацию - от условий возникновения правовых отношений между работником и работодателем до коллективных прав работников. В силу того что трудовая деятельность граждан, занятых на гражданской службе, не имеет подобной всесторонней нормативной регламентации административно-служебной отраслью права, законодатель распространил действие Трудового кодекса РФ (ТК РФ) на всех государственных служащих.

Рассмотрение и разрешение конфликтов как элементов процесса «улаживания» конфликта с целью достижения его завершения (исхода) объединяет более емкое понятие, присущее теории социального конфликта. Речь идет о категории «управление конфликтом».

Поскольку другие из четырех перечисленных основных типов отношений нормативно не регламентированы, то правовой механизм управления конфликтами, возникающими между субъектами гендерных отношений, властно-распорядительных отношений, отсутствует.

Следует особо отметить, что конфликты в сфере гендерных отношений мало изучены, несмотря на то, что вопрос гендерного равенства последнее время приобретает для современной России все большее значение.

Распространение института конфликта интересов на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, которые могут повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей. Хотелось бы особо подчеркнуть, что законодательное развитие механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе рассматривается в качестве меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ.

В рамках реализации этой задачи в Федеральном законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» сформулировано понятие конфликта интересов, а также порядок его предотвращения и урегулирования, то есть он содержит нормы прямого действия, рассчитанные на непосредственное применение в рамках государственной и муниципальной службы.

Таким образом, законодательное регламентирование проблемы конфликта интересов в отношении государственных и муниципальных служащих осуществляется соответствующими отраслевыми законами и указанным федеральным законом.

Для эффективного обеспечения результата, на достижение которого направлены названные законы, их применение на практике не должно вызывать сложностей. Однако анализ рассматриваемых норм приводит к выводу о том, что между ними существует определенные несогласованности. Некоторые из них имеют характер дополняющих по отношению друг к другу, поэтому не создадут препятствий при реализации. Но есть и такие, которые вносят разночтения, что, по нашему мнению, недопустимо и требует законодательного разрешения. Остановлюсь на тех вопросах, которые относятся к муниципальной службе.

В понятии конфликта интересов, сформулированном в Федеральном законе № 273-ФЗ, указывается, что под конфликтом интересов рассматривается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Одним из значимых факторов конфликтного потенциала государственной службы является проблема коррупции.

При поступлении на государственную службу претендент добровольно соглашается с тем, что его личный интерес должен быть подчинен интересам государства, и, в связи с этим, должен существовать механизм ограничения определенной активности этого лица. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил конфликт интересов. При этом под личной заинтересованностью гражданского служащего понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды.

В российском законодательстве можно встретить примеры увязывания конфликта интересов не только с материальными, но и иными выгодами. Так, например, Положение об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации № 656 от 7 ноября 2005 г.) содержит понятия «материальная выгода» и «личная выгода» - то есть выгода, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. При этом не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности.

Намерение усилить правовые гарантии для предотвращения возможности использовать служебное положение для личной выгоды государственных и муниципальных служащих можно только приветствовать. Вместе с тем под формулировку «личная выгода» может попасть необоснованно широкий перечень последствий, возникающих в результате выполнения служебных обязанностей государственного и муниципального служащего. А неопределенность содержания правовой нормы, не обеспечив ее единообразное понимание, породит противоречивую правоприменительную практику, ослабит гарантии защиты конституционных прав и свобод, и, в конечном итоге, может привести к произволу, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», правовые нормы которого внесли ряд новаций, уточняющих понятие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе и предложили новые механизмы его разрешения, явилось важнейшим этапом в совершенствовании законодательства. Однако возникла определенная коллизия между его положениями и нормами законодательства о государственной гражданской службе. Также, в отличие от закона о гражданской службе, вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды установлено, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав.