Современная концепция реформы социального обеспечения

В дополнение к введению персонального учетного номера и системы карточек социального страхования важную роль играет также разработка процедуры сопоставления данных, хранящихся в рамках упомянутых систем идентификации, и данных статистики естественного движения населения той или иной страны. Наиболее важными сведениями для обновления основной базы данных пенсионной системы являются показатели рождаемости и смертности населения. Кроме того, необходимо проанализировать, какие еще источники информации могут понадобиться для обновления имеющейся базы данных. Например, в тех странах, где лица, не имеющие гражданства данной страны, подлежат участию в программе пенсионного обеспечения, потребуется введение системы учета иммигрантов или постоянных жителей-иностранцев. В такой ситуации можно прогнозировать получение частью неграждан статуса граждан данной страны. Если сведения о налоговых отчислениях аккумулируются в рамках отдельной системы учета, важно обеспечить ее совместимость с базой данных пенсионной системы. Принятие положения о техническом обеспечении процесса сопоставления указанных баз данных будет способствовать оперативному получению необходимой информации, а также обеспечит возможность сопоставления имеющихся данных с данными, накопленными в рамках других аналогичных программ. Вообще, чем шире будет применяться перекрестное сопоставление баз данных различных программ, при условии соблюдения принципа неприкосновенности частной жизни и обеспечения конфиденциальности информации, тем эффективнее окажутся предпринимаемые усилия по разработке основных положений пенсионной программы и созданию и применению механизмов борьбы с мошенничеством, нецелевым использованием денежных средств и злоупотреблением в отношении программы.

       История возникновения, становления и развития социального обеспечения уходит своими корнями в глубь веков. Социальное обеспечение имеет предпосылки возникновения в том, что существование человеческого общества невозможно без взаимной поддержки, оказываемой людьми в экстремальных ситуациях (стихийные бедствия, смерть близких), в преодолении жизненных трудностей, защите социально слабых, в усилиях по разрешению личностных кризисов и конфликтов и др.

История свидетельствует, что в России существует почти тысячелетняя традиция социальной поддержки. Известный ученый С.М. Соловьев отмечал, что, в отличие от воинственных германцев и литовцев, избавлявшихся от «лишних, слабых и увечных» сородичей и истреблявших пленных, наши далекие предки были милостивы к старым и малым соплеменникам, а также пленным, которые по прошествии известного срока могли вернуться в родные места или «остаться жить между славянами в качестве людей вольных или друзей». Они привечали и любили странников, отличались редким гостеприимством.

В основе модели отечественного социального обеспечения лежит идея соборности, которая в литературе трактуется как «социальность, как глубочайшее основание всей действительности, как глубочайшая и интимнейшая потребность каждой отдельной личности, как то, в жертву чему должно быть принесено решительно все. Это общее животрепещущее социальное тело, в котором каждая личность не больше как один из бесчисленных органов или клеток, перешло из старого мировоззрения… в примат общественности и народности, и чувство бесконечной, напряженной ответственности перед народом…»А.Ф.Лосев.

Социальное обеспечение в простейших формах благотворительности была известна уже древним славянам. Однако систематический характер благотворительность приобрела после крещения Руси.

Исторически первым социальным явлением, оказавшимся в сфере государственного вмешательства в России, стала бедность. Так, по Указу Ивана IV Грозного «О милостыне» в России начали строить богадельни для престарелых и прокаженных. В XVII в. были учреждены Аптекарский приказ и Приказ строительства богаделен, в 1682 г. в Москве были открыты два госпиталя для нищих.

Однако в XVI-XVII вв. из-за войн, недородов, стихийных бедствий, эпидемий количество нищих и бродяг резко возросло. Чтобы не допустить распространения эпидемий и роста преступности, Петр I разделил нищих на «истинных и мнимых». По его Указу 1712 г. во всех губерниях создавались госпитали для увечных и престарелых, а трудоспособных нищих и бродяг подвергали наказаниям.

Следующим крупным шагом на пути формирования государственной системы социального страхования явилось принятие 23 июня 1912 г. целого ряда законов: «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих».

Закон от 23 июня 1912 г. «Об обеспечении рабочих на случай болезни» установил следующие виды врачебной помощи: первоначальная помощь, амбулаторное лечение, родовспоможение, больничное лечение не более четырех месяцев, включающее содержание больных, бесплатную выдачу лекарств и медицинских принадлежностей.

       Законодательство 1912 г. в определенной степени было направлено на смягчение ситуации. Однако Первая мировая война приостановила его реализацию.

      Сразу же после Октябрьской революции 1917 г. Правительство приступило к выполнению основных положений страховой программы, утвержденной на Пражской конференции РСДПР. С 1917 по 1922 гг. были приняты около ста декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыты около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества. Россия была одной из первых стран, установившей страхование на случай безработицы (Положение от 11 декабря 1917 г.).

      20 ноября 1917 г. СНК издал Декрет о бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий.

7 августа 1918 г. Декретом СНК было  введено пенсионное обеспечение  по инвалидности солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии, а членов их семей по случаю потери кормильца.

В период нэпа появились также платные социальные услуги. 12 января 1922 г. СНК РСФСР разрешил открытие платных лечебных учреждений под контролем Наркомата здравоохранения, оказание платной медицинской помощи при абортах, зубопротезировании и др.

В 1930-х гг. вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет для работников просвещения, медицинских и научных работников, работников гражданского воздушного флота.

После Великой Отечественной войны проводилась работа по совершенствованию законодательства в области социального обеспечения. Основополагающими нормативным актами, закрепившими новые условия предоставления пенсий и пособий стали: Закон СССР 1956 г. «О государственных пенсиях»; Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию от 5 февраля 1955 г.; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 января 1960 г. №58 «О мерах по дальнейшем улучшению медицинского обслуживания и охраны здоровья населения СССР»; постановление Совета Министров СССР от 25 октября 1963 г. №1108 «О выплате пособий на детей военнослужащих срочной службы»; Закон СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов» и др.

К середине 1980-х гг. в пенсионном обеспечении возобладали уравнительные тенденции.

Новый этап развития социального обеспечения начался с принятия 20 ноября 1990 г. Закона РСФСР №340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР». В законе были закреплены механизмы:

· перерасчета заработка, из которого была рассчитана пенсия;

· дифференциации размера пенсий с учетом продолжительности трудового стажа;

· исчисления пенсий из среднемесячного заработка за любые 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности;

· индексации в связи с повышением стоимости жизни и др.

Очередная попытка повысить размеры пенсий была предпринята ФЗ от 21 июля 1997 г. №113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий». Этот закон установил новый механизм исчисления пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца с применением индивидуального коэффициента.

Большое значение для преобразования и дальнейшего развития государственной системы социального обеспечения имело принятие Закона «Об основах соцстрахования №178-ФЗ от 17 июля 1999 г.» и «О государственной социальной помощи». Указанные законы заложили правовые основы функционирования современных организационно-правовых форм социального обеспечения.

Современный этап характеризуется активным правовым регулированием отношений по социальному обеспечению, направленным на поэтапное и комплексное преобразование системы социального обеспечения в целях его органичного включения в структуру рыночной экономики и смягчения процессов адаптации к ним социально слабых категорий населения.

1.2 Недостатки  реформы социального  обеспечения

Особенность существующего положения заключается не просто в нехватке средств на социальные трансферты. Дело в том, что исчерпаны прежние источники их финансирования и недостаточно развиты новые. Государство оказалось не в состоянии полностью выполнять свои обязательства по финансированию социальной сферы и системы социальной защиты. Это обусловливает невозможность обеспечения социальных гарантий, выплат и льгот населению в объеме, предусмотренном федеральным законодательством, делает актуальным поиск путей реформирования системы социальной защиты.

Вместе с тем на макроэкономическом уровне еще не выработаны четкие приоритеты. Недостаточно учитывается сложность решения двоякой задачи: повышения финансовой стабильности социальной сферы и роста поступлений от ее услуг и необходимости обеспечения доступа малоимущих к жизненно важным социальным благам.

Невысокая эффективность действующей системы социальных трансфертов связана с крайне низким размером большинства пособий и пенсий. Особенно это касается выплат, рассчитываемых на основе минимальной оплаты труда.

Размер пенсий большинства пенсионеров и других социальных трансфертов невелик. Эта величина связана с минимальной заработной платой, которая, в свою очередь, является расчетной единицей и не отражает размера прожиточного минимума. Поэтому большинство видов социальных выплат не обеспечивает государственные минимальные социальные гарантии населению и является своеобразными доплатами.

Очевидно, что одной из важнейших задач переходной экономики является формирование нового механизма регулирования социальных трансфертов, которые должны обеспечить доход на уровне прожиточного минимума.

Реформа системы социальных трансфертов предусматривает их независимость от минимального размера оплаты труда и их индексацию на основе величины прожиточного минимума в зависимости от значимости каждого вида выплат.

Недостаток сложившейся в России системы социальных выплат и пособий состоит также в том, что при их назначении не учитываются доходы семьи, т.е. не учитывается принцип адресности. Только один вид социальных льгот — жилищные субсидии — предоставляется при проверке нуждаемости. В результате распределение социальных пособий, льгот и субсидий оказывается не в пользу беднейших слоев населения. По оценкам экспертов Международной организации труда (МОТ), только 19% всей суммы социальных трансфертов в РФ приходится на долю семей с доходом ниже прожиточного минимума. В развитых странах и некоторых странах Центральной и Восточной Европы доля суммарных социальных трансфертов, приходящаяся на семьи, живущие за чертой бедности, достигает 50%. В России же, по данным исследований, более 40% суммы пособий по безработице приходится на наиболее обеспеченные семьи, а на безработных из 10% самых бедных семей—лишь 1%. Обеспеченные семьи аккумулируют 72% всей суммы льгот на приобретение лекарств, а наименее обеспеченные — только 28%. Около 65% пособий по временной нетрудоспособности получают в самых обеспеченных семьях и лишь 11% — в самых необеспеченных. Аналогичное положение и по другим социальным выплатам и льготам.

До тех пор пока пособия на детей будут сохранять универсальный характер, любое перераспределение средств в пользу малоимущих будет иметь минимальный эффект и вряд ли способно стать действенным средством борьбы с бедностью даже при значительном увеличении их доли в бюджете. В регионах предпринимаются попытки ввести проверку нуждаемости при назначении пособий на ребенка и выделить из семей с доходом ниже прожиточного минимума те, которые наиболее нуждаются. Но эти усилия из-за отсутствия законодательной базы не дают должного результата.

Формирование эффективной системы социальных трансфертов, основанной на дифференцированном учете нуждаемости и целевой поддержке социально уязвимых групп населения, требует значительных расходов — трансакционных и трансформационных издержек. Они включают и точный учет всей суммы доходов граждан путем предоставления деклараций о доходах, и государственный контроль над фактическими доходами, и установление нормативных критериев порога бедности, малообеспеченности, средней и высокой обеспеченности населения.

Эффективность различных методов оценки нуждаемости можно определить по охвату малоимущих семей социальными пособиями, по уровню административных расходов на организацию выплаты пособия, а также по численности персонала, связанного с организацией выплаты пособия.

Сложившуюся в результате реформирования систему социальных трансфертов можно представить в следующем виде.

Лица, не способные вносить вклад в формирование страховых фондов, должны получать социальную помощь в пределах установленных гарантий. Остальные члены общества должны быть охвачены обязательным страхованием в пределах четко установленных гарантий, не превышающих уровень, который соответствует требованиям социальной справедливости и эффективности. Государство должно способствовать дополнению обязательного общественного страхования добровольным частным, в том числе в сферах, на которые общественное страхование не распространяется.

Трудный вопрос перехода к новой системе социальных трансфертов — определение их меры, с тем чтобы не попасть в «ловушку бедности», не подорвать стимулы к работе у трудоспособных членов общества, не вызывать иждивенческие настроения у экономически активной части населения. Например, необходимы изменения оснований предоставления пособия по безработице. Нередко создаются условия, при которых лица, получающие это пособие, утрачивают заинтересованность в поисках работы и профессиональной переподготовке или находят работу в тех секторах экономики, где распространено уклонение от налогообложения.

К факторам, снижающим эффективность действующей системы социальных трансфертов, следует отнести и недоучет региональной специфики, определяющей исторически сложившиеся предпочтения населения. В разных регионах и у разных групп населения существует различное понимание социальных стандартов, характеризующих качество жизни. Например, у россиян признаком благосостояния и принадлежности к той или иной социальной группе является не столько само по себе наличие того или иного имущества, сколько количество «предметов аналогичного назначения» (холодильников, телевизоров, автомобилей и т.п.). В результате даже 70% представителей российского среднего класса считают, что социальные гарантии материальной поддержки в случае нужды, безработицы, старости, болезни, инвалидности и т.п. необходимы, но сейчас они их не имеют. (В Германии только 2,3% чувствуют свою незащищенность.)