Следует
провести с учетом роста цен индексацию
материнских и детских пособий.
Пособия
и иные затраты на детей в условиях рынка
являются не столько формой социального
обеспечения, сколько частью цены труда,
в которую входят средства на воспроизводство
работника и его семьи, включая содержание
иждивенцев. Ныне установленный размер
оплаты труда не включает расходы на детей.
Следует поменять подобную систему отношений,
не соответствующую принципам рыночной
экономики. Главным инструментом их реализации
в социальной сфере должна стать развитая
система страхования.
Целесообразно
воспользоваться мировым опытом и ввести
обязательное страхование детей. Из сформированных
на его основе фондов можно либо доплачивать
к начисленному заработку тем работникам,
у кого она ниже прожиточного минимума,
либо просто предоставлять соответствующее
страховое пособие. Тем самым решается
комплекс задач - вывод минимального заработка
на прожиточный минимум, повышение оплаты
труда бюджетников, увеличение помощи
семьям с детьми.
Таким
образом, разработка механизма функционирования
системы многопрофильной целевой социальной
защиты населения должна вестись по следующим
направлениям:
-
определение роли и места социальной
защиты населения в социальном
развитии страны и регионов;
-
нормативно-правовое обеспечение
социальной защиты, четко определяющее
социальные риски, последствия которых
подлежат коррекции, гарантированной
государством;
-
разработка государственных стандартов
услуг в здравоохранении, образовании,
культуре и социальном обслуживании
населения (с учетом региональных
и местных условий воспроизводства
рабочей силы и населения) для
их адресного использования в
планировании расходов на социальную
сферу и их поэтапного повышения;
-
нормативно-правовое регулирование
профилактики свершения социальных
рисков;
-
разработка стратегических сценариев
развития социального комплекса;
-
разграничение полномочий между
федеральными органами и органами
власти субъектов Российской
Федерации по социальным вопросам;
-
разработка структурного реформирования
государственного управления социальным
комплексом, включая нормативно-правовое
обеспечение его развития;
-
институциональные и организационные
преобразования социального комплекса:
-
регулирование платных социальных
услуг.
Социальная сфера представляет
собой часть производственных от-
ношений, связанных с воспроизводством
человеческого капитала. В лите-
ратуре можно встретить разное
толкование социальной сферы, но все эти
определения не затрагивают
главного: социальная сфера как система
явля-
ется важной составной частью
воспроизводства совокупного (обществен-
ного) капитала. При этом социальная
сфера не является пассивным эле-
ментом социально-экономической
системы. Она требует значительных
финансовых средств на функционирование
отраслей, входящих в ее со-
став, но в то же время активно
влияет на экономический рост, динамику
ВВП и экономику в целом. Более
того, социальная сфера отчасти сама по-
ле экономических отношений,
так как определенная часть социальных
ус-
луг реализуется на коммерческой
основе. Поскольку настоящий доклад
посвящен анализу социального
обеспечения и возникших за последние
го-
ды деформаций, целесообразно
определить его место в решении основных
социально-экономических задач
реформ в России.
На долю социальной сферы в
ВВП приходится де-юре примерно 18%
(12% – де-факто), в том
числе на социальную инфраструктуру
– 6%, соци-
альное обеспечение – 6%, пенсионное
обеспечение – 4,5% и примерно в
равных долях по 0,5% – социальное
и медицинское страхование, а также
на нестраховые виды социальной
защиты населения – социальные выпла-
ты и льготы. В соответствии
со сложившейся практикой 6% ВВП прихо-
дится на социальные программы,
эффективность которых оказалась крайне
низкой и в условиях ограниченности
финансовых ресурсов на социальную
сферу – просто нецелесообразной.
Социальная сфера в ВВП представлена
двумя основными состав-
ляющими – социальной инфраструктурой
(здравоохранение, образование,
культура, физкультура и спорт
и др.) и социальным обеспечением в узком
смысле слова (пенсионной системой,
медико-социальным страхованием, а
также социальными выплатами
и льготами). Эффективность социальной
сферы России, в том числе социального
обеспечения зависит от принятой в
стране системы налогообложения
и финансирования, а также ее ориента-
ции на масштабное использование
страховых принципов. При этом финан-
совая база обеспечивается
за счет страховых платежей либо финансовых
ресурсов бюджетной системы
государства.
2. Модели социального
обеспечения
В литературе модель социального
обеспечения за счет страховых
выплат (преимущественно социального
страхования) принято связывать с
Бисмарком (конец 19-го века,
Германия), а за счет бюджетных средств
– с
Бевериджем (1942 г., Великобритания).
В дореформенной России в соци-
альном обеспечении преобладало
бюджетное финансирование, а с конца
80-х годов был взят
курс на внедрение в систему
социального обеспечения
страховых принципов, хотя возможности
бюджетирования (бюджетного
финансирования) до конца не
были исчерпаны, а последствия внедрения
псевдостраховых (смешанного
типа), когда наряду с бюджетированием
стали использоваться страховые
принципы1
. В то время никто
не мог
предположить, что подобное
смешение принципов приведет к столь пе-
чальным последствиям. В результате
мы стоим перед необходимостью
вновь вернуться к исходным
(стартовым) позициям реформы социального
обеспечения. Компенсационный
принцип социального обеспечения стал
главным механизмом решения
проблемы бедности всего населения, а
не
воспроизводства человеческого
капитала.
3. Основные принципыпостроения
социального обеспечения
Основным принципом построения
социального обеспечения являет-
ся его ориентация на воспроизводство
человеческого капитала, а также
поддержка сбалансированности
по его основным компонентам. Любая со-
ставная часть социального
обеспечения имеет общие цели - доступность
и
качество социальной помощи
в случае выпадающей заработной платы
или
доходов населения.
Не отрицая достоинств плановой
системы организации социального
обеспечения, следует признать,
что созданная на путях экстенсивного
со-
циально-экономического развития
система социального обеспечения в на-
стоящее время становится все
более затратной и менее эффективной.
Вза-
имное влияние отдельных сфер
социально-экономической системы
обусловливает необходимость
комплексного и сбалансированного их
реформирования. Отставание
одной из них снижает эффективность
функционирования всей системы
социального обеспечения.
Нечто подобное мы наблюдаем
при современной практике ре-
формирования социальной сферы.
При этом вполне очевидно, что нель-
зя добиться эффективной деятельности,
например, здравоохранения в
невежественном обществе, в
стране с низкими стандартами социальной
защищенности, обеспеченности
жильем, слабым развитием социальной
инфраструктуры в целом.
В своем классическом значении
социальное страхование касалось
лишь только наемного труда,
а бюджетирование – социальной защиты
все-
го населения, включающей кроме
социального страхования развитую не-
страховую систему социального
вспомоществования (социальных выплат
и льгот), а также добровольные
формы самого страхования.
4. Зарубежный опыт реформирования
социального
обеспечения 60 – 90-х годов
Одновременно в европейских
странах возникла острая необходимость
более полно охватить социальной
защитой основную часть населения и соз-
дать механизм в виде государственной
системы бюджетирования социаль-
ного обеспечения (социальной
поддержки населения с низкими и выпа-
дающими доходами). Такой механизм
был создан в англоязычных странах
под эгидой Великобритании
– система Бевериджа2
. Если сравнивать эти
две
системы социального обеспечения,
то преимущество системы государст-
венного бюджетирования по
своей эффективности значительно превосходит
социальное страхование, так
как, во-первых, охватывает большую часть
на-
селения, во-вторых, включает
также нестраховые виды социального обеспе-
чения и, в-третьих, сориентирована
на принцип адресности в оказании раз-
ного рода видов государственной
социальной поддержки.
На социальную сферу (политику)
значительное воздействие оказали
ориентированные на рынок экономические
концепции 80-х годов, когда ре-
зультаты деятельности отраслей
социальной сферы стали рассматриваться
как товар, который можно покупать
и продавать на рынке социальных услуг.
По господствующей в мире либеральной
модели делается акцент на эффек-
тивность, которую вносят рыночные
стимулы в систему социальных услуг.
В конце 60-х годов в ряде европейских
стран началось реформирова-
ние социального обеспечения,
с тем или иным успехом завершившееся
во
многих из них к 90-м годам. Накоплен
определенный опыт решения задач,
стоявших перед социальным
обеспечением (независимо от имеющей место
специфики национальных систем
социального обеспечения). Однако про-
блемы повышения эффективности
составных частей системы социального
обеспечения до настоящего
времени ждут своего решения практически
во
всех странах без исключения.
Причина в том, что неуклонный и неконтро-
лируемый рост стоимости социального
обслуживания не сопровождается
адекватным повышением уровня
и качества жизни населения.
Реформирование социального
обеспечения – пенсионного, медико-
социального и нестрахового
компонентов, а также здравоохранения
и об-
разования стало перманентной
головной болью для руководителей практи-
чески всех глав государств
(развитых, с переходной экономикой и разви-
вающихся).
Во многих случаях реформы социального
обеспечения не изолиро-
ванное явление, а составная
часть более широких реформ в социально-
экономических системах. Особую
заботу правительств при реформирова-
нии социальной сферы представляют
проблемы структурных и организа-
ционных преобразований в социальном
обеспечении, а также проблемы
финансовой устойчивости социальной
сферы.
В международных сопоставлениях
принято выделять три направле-
ния при проведении реформ социальной
сферы:
• изменение роли государства
и рынка в сфере оказания социальных ус-
луг;
• децентрализация органов
управления социальным обеспечением;
• расширение ассортимента
и доступа к социальным товарам и услугам.
Однако использование рыночных
механизмов бывает успешным
только тогда, когда оно основывается
на тщательном мониторинге и оцен-
ке эффективности оказываемых
услуг, а также на четких нормах и стан-
дартах, разработанных для участников
рынка.
5. Типология моделей социального
обеспечения
За последние 10-15 лет практически
все развитые страны мира про-
водили различные по глубине
и содержанию реформы социального обес-
печения, вкладывая в это огромные
финансовые средства. Реформы пенси-
онной системы, медико-социального
страхования, здравоохранения и об-
разования получили статус
государственных программ, так как в государ-
ствах стали осознавать, что
уровень социального обеспечения, здраво-
охранения и образования определяет
будущее национальных образований.
Западная Европа стала самым
большим полигоном по экспериментам в
об-
ласти реформирования социальной
сферы, в том числе моделированию
систем социального обеспечения.
Так, в европейских странах стали вне-
дряться следующие типы моделей.
• Английская модель Бевериджа
– модель рентабельности социального
обеспечения (охватывала социальное
обеспечение англоязычных
стран с сильными лейбористскими
движениями - Канада, Австралия,
Новая Зеландия и др.) 8
• Страховая модель солидарности
Бисмарка (Германия, Франция,
Бельгия, Австрия и некоторые
другие страны Европы.
• Восточноевропейская модель,
по которой реформируется социаль-
ное обеспечение стран Центральной
и Восточной Европы (постком-
мунистические страны, по определению
западных экспертов – бед-
ные родственники Европы);
• Модель стран Северной Европы
- государственная и децентрализован-
ная система социального обеспечения
(Дания, Швеция и Финляндия).
• Смешанная модель социального
обеспечения применяется некото-
рыми южными странами Европы
(Испания, Италия, Португалия и
Греция).
Перечисленные выше типы моделей
формируются с учетом норм,
ценностей общества и уровня
их социально-экономического развития.
В
странах с рыночной экономикой
определенный круг услуг отраслей соци-
альной сферы населением воспринимается
как бесплатное общественное
благо, в результате чего в выигрыше
оказываются все социальные группы
граждан. Общественной ценностью
также является соблюдение социал-
демократических принципов,
при которых (а) богатый платит за бедного,