Конституционная ответственность

Определенной спецификой отличается круг субъектов конституционно-правовой ответственности. 
Круг субъектов конституционно-правовой ответственности, т.е. тех, кто может нести эту ответственность и привлекать к ней, и тех, кто может только привлекать к этой ответственности, достаточно широк. 
Среди субъектов конституционного права нести конституционно-правовую ответственность могут только те, кто обладает деликтоспособностью, т.е. способностью нести юридическую ответственность за свои противоправные поступки. От правильного решения вопроса о деликтоспособности каждого субъекта зависит законность применения любой юридической ответственности, включая и конституционно-правовую. 
В конституционном праве деликтоспособностью обладают два вида субъектов: индивидуальные и коллективные. 
К индивидуальным субъектам относятся: граждане Российской Федерации; депутаты всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления; должностные лица. 
Коллективными субъектами, имеющими конституционно-правовую деликтоспособность, являются органы государственной власти; органы местного самоуправления; объединения граждан и другие социальные образования (комитеты и комиссии представительных органов, избирательные комиссии и т.п.). 
Самостоятельным субъектом конституционно-правовой ответственности является государство. Такой вывод следует, в частности, из анализа ст. 53 Конституции РФ, в которой указывается, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Правда, вопрос о возмещении государством вреда не является вопросом конституционно-правовой ответственности. Однако он однозначно свидетельствует о наличии у государства деликтоспособности. Кроме того, незаконные действия (или бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц вполне можно отнести к вопросу конституционно-правовой ответственности. 
Государство должно нести конституционно-правовую ответственность во всех случаях, когда оно не выполняет официально взятых на себя обязательств, если в результате этого нанесен ущерб кому бы то ни было. 
Прежде всего это относится к деятельности государства по защите прав и свобод граждан. В Конституции РФ (ст. 2) указывается, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Это означает, что невыполнение государством обязательств, взятых на себя в этой области, не может не повлечь за собой определенную юридическую ответственность, включая и конституционно-правовую. 
Например, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 59) гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой. Анализ этой статьи позволяет сделать вывод о наличии обязательства со стороны государства принять Федеральный закон "Об альтернативной государственной службе". 
Что касается деликтоспособности других субъектов конституционного права, то она определяется следующим. 
Необходимой предпосылкой конституционно-правовой деликтоспособности физического лица является наличие у него российского гражданства. Однако и при этом условии гражданин не деликтоспособен до достижения им определенного возраста. Согласно действующему законодательству гражданин Российской Федерации приобретает общую (полную) деликтоспособность, т.е. способность стать субъектом любого вида юридической ответственности, только по достижении им восемнадцатилетнего возраста. 
Кроме наличия российского гражданства и определенного возраста для признания конституционно-правовой деликтоспособности граждан требуется также наличие у них дееспособности. Признанные судом недееспособными граждане освобождаются от всякой юридической ответственности, включая и конституционно-правовую. 
В определенных случаях граждане Российской Федерации могут нести конституционно-правовую ответственность только в том случае, если они наделены специальной правосубъектностью депутата, должностного лица, кавалера ордена и т.д. 
Деликтоспособность депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти определена действующим законодательством. Согласно Федеральному закону "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 3) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы (ст. 4) оформляется постановлением палаты. Полномочия депутата в этих случаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением палаты. Полномочия депутата Государственной Думы в случае роспуска Государственной Думы прекращается со дня роспуска Государственной Думы. 
Таким образом, законодательство о статусе депутатов определяет момент возникновения и прекращения их правосубъектности, включая и деликтоспособность. При этом возраст здесь значения не имеет, так как сам факт избрания депутата свидетельствует о достижении им необходимого в этом отношении возраста. 
Конституционно-правовая деликтоспособность различных должностных лиц также определяется законодательством. 
В одних случаях в законодательстве содержится указание на возможность применения мер ответственности к конкретным должностным лицам. Так, согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. (ст. 18) полномочия судьи Конституционного Суда РФ прекращаются, в частности, ввиду нарушения порядка его назначения на должность; вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу; совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи; продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда РФ, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью; неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда РФ или уклонение его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин. 
В других случаях законодательство может содержать косвенное указание на возможность применения мер ответственности к конкретным должностным лицам. Так, согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ (п. 8 ст. 9) Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и другие заместители могут быть освобождены от должности. Решение об их освобождении принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. 
Наконец, конституционно-правовая деликтоспособность некоторых должностных лиц может быть определена путем провозглашения ответственности тех органов, которые возглавляют или в состав которых входят эти должностные лица. Так, согласно Конституции Кабардино-Балкарской Республики (ст. 111) Президент Кабардино-Балкарской Республики может принять решение об отставке Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Естественно, что это может означать ненадлежащее исполнение своих обязанностей Председателем Правительства и входящими в состав Правительства министрами. На них распространяется деликтоспособность Правительства, поскольку от него они получают свои полномочия. 
Следует заметить, что специфика регламентации деликтоспособности должностных лиц в конституционном праве состоит в том, что подавляющее большинство его норм обычно одновременно формулируют и способность должностного лица нести ответственность и решение других вопросов, не связанных с ответственностью. Так, в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 18) предусмотрено прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ не только ввиду нарушения порядка его назначения на должность судьи Конституционного Суда; вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу; совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи; продолжения судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью; неучастия судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонения его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин; но и ввиду истечения срока полномочий судьи; личного письменного заявления судьи об отзыве до истечения срока его полномочий; утраты судьей гражданства РФ; признания судьи недееспособным решением суда, вступившим в законную силу; признания судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; объявления судьи умершим решением суда, вступившим в законную силу; смерти судьи и т.д. 
Этим обусловливается возможность реализации такого рода норм вне всякой связи с деликтоспособностью. 
Конституционно-правовая ответственность должностных лиц имеет важное значение, поскольку она способствует улучшению работы государственного аппарата, укреплению государственной дисциплины и повышению эффективности деятельности руководящих работников. 
Что касается деликтоспособности коллективных субъектов конституционного права, то она в общей форме закреплена в Конституции РФ (ч. 2 ст. 15) применительно к органам государственной власти, органам местного самоуправления и к объединениям граждан, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Понятно, что обязанность соблюдать Конституцию предполагает и наличие соответствующей ответственности. О деликтоспособности органов государственной власти идет речь и в упоминавшейся уже ранее ст. 53 Конституции РФ, в которой говорится о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. 
Особого рода деликтоспособностью обладают законодательные (представительные) органы государственной власти. Они несут ответственность прежде всего перед избравшими их гражданами, которые на очередных выборах дают позитивную или негативную оценку их деятельности. Однако и в процессе своей деятельности эти органы государственной власти могут понести ответственность за те или иные действия, связанные с нарушением Конституции РФ, и др. 
Так, Конституционный Суд РФ в соответствии с Конституцией РФ (ст. 125) может признать неконституционными федеральные законы, а также нормативные акты Государственной Думы. 
Аналогичными особенностями отличается и деликтоспособность органов местного самоуправления. Они также несут ответственность прежде всего перед избравшими их гражданами. Вместе с тем и в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном этим Федеральным законом, может быть распущен законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом. 
Свою специфику имеет и деликтоспособность исполнительных органов государственной власти. Они несут конституционно-правовую ответственность лишь тогда, когда речь идет о нарушении ими конституционно-правовых норм. Возникновение правоотношений ответственности в сфере управления, не регулируемой нормами конституционного права, является реализацией административно-правовой ответственности. 
К числу субъектов, обладающих конституционно-правовой деликтоспособностью, относятся избирательные комиссии, играющие ведущую роль в деле обеспечения законности при проведении выборов и референдумов. 
Деликтоспособность избирательных комиссий определяется временем их существования. 
Особого рассмотрения заслуживает вопрос о субъектах конституционного права, имеющих право привлекать к конституционно-правовой ответственности, а также в отдельных предусмотренных законом случаях - право возбуждать этот вопрос. 
Правом непосредственного применения мер юридической ответственности обладает такой круг субъектов, который характерен только для правонарушений, влекущих за собой конституционно-правовую ответственность. Это представительные органы государства, Президент РФ и руководители субъектов Федерации, Конституционный Суд РФ, конституционные, уставные суды субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии. 
Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 117) Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. В Конституции также установлено (ч. 2 ст. 129), что Генеральный прокурор РФ освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. 
В Конституции РФ установлено, что Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ (п. "в" ст. 83), освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (п. "д" ст. 83), освобождает полномочных представителей Президента РФ (п. "к" ст. 83) и т.д. 
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 125) Конституционный Суд РФ решает вопросы о конституционности различных актов или их отдельных положений, проверяет конституционность законов, примененных или подлежащих применению в конкретных делах. 
В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. (п. 10 ст. 21) решение избирательной комиссии, комиссии референдума, противоречащее федеральным конституционным законам, федеральным законам или законам субъектов РФ либо принятое с превышением установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией, комиссией референдума (соответственно уровню проводимых выборов, референдума). 
Как уже отмечалось, соответствующая избирательная комиссия может признать выборы не состоявшимися, а итоги голосования, результаты выборов, референдума - недействительными (ст. 58). 
Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что если кандидат без вынуждающих к тому обстоятельств не сложит с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, в результате чего назначены повторные либо дополнительные выборы, этот кандидат должен возместить соответствующей избирательной комиссии полностью или частично произведенные ею расходы, связанные с проведением повторных либо дополнительных выборов (ст. 58), и т.д. 
Надо сказать, что во многих случаях субъекты, привлекающиеся к конституционно-правовой ответственности, являются в то же время и субъектами, несущими эту ответственность. Например, таким субъектом является Президент РФ, который, с одной стороны, наделен многочисленными полномочиями по привлечению должностных лиц и государственных органов к конституционно-правовой ответственности, а с другой стороны, сам может быть привлечен к такой ответственности посредством отрешения от должности Советом Федерации в порядке, установленном ст. 93 Конституции РФ. 
В законодательстве предусмотрены также полномочия субъектов, участвующих в возбуждении вопроса о привлечении к конституционно-правовой ответственности. 
Так, вопрос об отрешении от должности Президента РФ согласно Конституции РФ может быть возбужден только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. 
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 129) Генеральный прокурор РФ может быть освобожден Советом Федерации от должности только по представлению Президента РФ. 
В Избирательном кодексе Воронежской области установлено (ст. 122), что инициатива в проведении отзыва выборных лиц принадлежит лицам, обладающим активным избирательным правом и проживающим на территории соответствующего избирательного округа. Инициатива граждан о проведении отзыва реализуется путем сбора подписей. Сбор подписей под заявлениями о проведении голосования по отзыву осуществляется лицом или группой лиц, выступивших с данной инициативой (ст. 124). 
В поселках, сельских населенных пунктах, где возможно проведение сельского схода, решение об отзыве может приниматься тайным голосованием на собрании (сходе) избирателей соответствующего избирательного округа (ст. 122).

 Глава 3. Конституционные санкции

3.1. Понятие конституционных  санкций

Анализ конституционного законодательства с очевидностью выявляет существование санкций, которые  не могут быть отнесены к таким  традиционным видам юридической  ответственности, как административная, гражданско-правовая, уголовная и  дисциплинарная. Наличие особых санкций  с ярким политико-правовым характером констатировалось в науке уже  четверть века назад, что в свою очередь  поставило более широкий вопрос о новом виде юридической ответственности - конституционной.

Долгое время считалось, что конституционно-правовая санкция  не является обязательным, конститутивным признаком конституционно-правовой нормы.

Действительно, не все конституционно-правовые нормы (как и нормы других отраслей) полностью соответствуют теоретической  модели, которая исходит из того, что понятие "санкция" связано  с так называемой "логической структурой" правовой нормы. Отрицать то, что конституционное право  редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако это следует считать  скорее несовершенством законодательной  политики и техники, чем непреодолимой  закономерностью и уникальностью  метода конституционно-правового регулирования.

Отсутствие санкций во многих конституционно-правовых нормах снижает эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями других отраслей без опасения, что эти нормы останутся без  действенной защиты. Только конституционно-правовые санкции как отражающие особенности  защищаемых общественных отношений  могут свести на нет все выгоды от нарушения норм конституционного права. В ряде случаев в силу самих конституционно-правовых норм применение санкций других отраслей становится невозможным. Так, депутаты, главы государств получают определенный иммунитет, который дает им дополнительные, по сравнению с имеющимися у других граждан, гарантии от привлечения к традиционным видам юридической ответственности.

Очевидно, что конституционно-правовые нормы нуждаются в адекватной системе средств защиты своих  предписаний, которая наряду с другими  санкциями включала бы и конституционно-правовые. Более того, некоторые санкции  могут быть установлены только в  конституции. Поэтому такой способ урегулирования конституционной ответственности  высших органов государственной  власти, как принятие специального закона, надо признать не совсем приемлемым: использование конституционно-правовых санкций в отношении этих органов  непременно затрагивает вопросы, требующие  решения исключительно на конституционном  уровне.

Речь не идет о том, что  каждая конституционно-правовая норма  должна быть снабжена собственной санкцией. Безусловно, невозможно, чтобы нормы  конституционного права охранялись только "своими" санкциями, так  как нельзя не считаться с тем, что существуют санкции, при помощи которых охраняются нормы различных  отраслей права. Вместе с тем не стоит  уповать только на отсылочный способ, который, по мнению некоторых юристов, характерен для конституционной  ответственности. При этом, к сожалению, отсылки к законодательству часто имеют неопределенный характер.

В некоторых случаях законодатель, наоборот, использует конституционно-правовые санкции для обеспечения норм других отраслей. Согласно ст.273 Бюджетного кодекса РФ, если представительный орган отклоняет отчет об исполнении бюджета по мотивам несоответствия исполнения бюджета утвержденному закону (решению) о бюджете, то указанный орган вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должностных лиц.

В настоящее время нарушение  большинства российских конституционно-правовых норм не влечет за собой каких-либо неблагоприятных последствий (если эти нормы не имеют диспозиций, схожих с диспозициями норм других отраслей права). Исключение составляет избирательное право, достигшее  определенного прогресса в сфере  конституционной ответственности.

Представляется, что основная цель конституционно-правовых санкций  состоит в предупреждении отклонений от требуемой диспозицией конституционно-правовых норм модели поведения. А если это  произошло, то применение конституционно-правовых санкций направлено на осуществление  превенции, восстановление во всех возможных  случаях нарушенного конституционного правопорядка. Конституционно-правовые санкции имеют ряд особенностей, отличающих их от мер других видов  юридической ответственности, что  позволяет выделить их в самостоятельный  вид.

Во-первых, меры конституционной  ответственности имеют четко  выраженный политический характер и  по основаниям применения, и по кругу  субъектов. В связи с этим есть опасность того, что конституционная  ответственность может превратиться из правового инструмента в политический. Поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиваться конституционно-правовой сферой.

Во-вторых, конституционно-правовые санкции применяются широким  кругом уполномоченных субъектов (органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, например, в случае отзыва и др.). Меры конституционной  ответственности могут применяться  органами и должностными лицами в  отношении неподчиненных и неподотчетных  им субъектов, тем самым отличаясь  от дисциплинарных взысканий.

В-третьих, высшие органы государственной  власти и должностные лица во многом определяют собственную ответственность. При установлении конституционно-правовых санкций в отношении этих субъектов следует исходить из принципа "сдержек и противовесов", таким образом, чтобы меры конституционной ответственности были взаимно сбалансированы. А обязанность одного была бы подкреплена полномочиями другого органа (должностного лица или иной инстанции ответственности, например, избирателей) на случай ее неисполнения.

В-четвертых, применение конституционно-правовых санкций не влечет судимости или  иного состояния наказанности.

Исходя из понимания санкции  в теории права и с учетом особенностей конституционно-правового регулирования общественных отношений, можно дать следующее определение конституционно-правовой санкции. Это определенная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы, и которая содержит его итоговую оценку.

Для конституционно-правовых санкций актуальной является проблема их реализации: нередко либо порядок  их применения не определен, либо они  неприменимы, либо не применяются. И  в таком случае установление санкций  не только не имеет смысла, но и влечет эффект, обратный ожидаемому, потому что когда санкции превращаются в абстрактную угрозу, декларативными становятся и конституционно-правовые нормы в целом. В связи с этим установление и соблюдение процедуры применения санкций чрезвычайно важно, так как привлечение субъекта к конституционной ответственности представляет собой результат применения и взаимодействия материальных и процессуальных норм.

Анализ нормативных актов  показывает, что единого порядка  применения конституционно-правовых санкций  не существует, и, по-видимому, предусмотреть  такой порядок невозможно из-за разнообразия этих санкций. Тем не менее некоторые общие черты данного порядка существуют. Во-первых, сроки, в течение которых в отношении субъекта можно применить конституционно-правовые санкции, как правило, не устанавливается. Иногда это связано с длящимся характером конституционного деликта.

Во-вторых, в конституционном  праве субъектам, к которым применены  меры ответственности, право обжалования  может и не предоставляться. А  само обжалование, если оно предусмотрено, может быть как судебным, так и  находиться в ведении вышестоящей  инстанции. Судебный порядок обжалования, как и применения, мер конституционной  ответственности представляется наиболее целесообразным. И, наконец, нарушение  порядка применения конституционно-правовых санкций само может стать основанием для конституционной ответственности. Так, Закон Московской области "О  порядке отзыва депутата Московской областной Думы" предусматривает, что окружная избирательная комиссия может признать результаты голосования  недействительными, если установит  нарушения законодательства при  голосовании по отзыву депутата.

В юридической науке вопрос об отнесении отдельных мер к  конституционно-правовым санкциям решается чаще всего составлением различных  перечней конституционноправовых санкций. Иногда предлагается установить санкции, которые совершенно неприемлемы. Например, "объявление неконституционности" высших органов государственной власти. Полномочие одного органа государственной власти объявлять о неконституционности другого, задуманное как элемент принципа "сдержек и противовесов", доводит этот принцип до противоположности. Признание одним органом неконституционности других (в том числе высших судебных инстанций) разрушит систему "сдержек и противовесов", поставит один из органов в исключительное, доминирующее положение.

Важна классификация конституционно-правовых санкций, выделяющая те их качества, которые  характеризуют указанные санкции  как особый конституционно-правовой институт. Деление указанных мер  ответственности на правовосстановительные и карательные может вызвать затруднения, поскольку в конституционном праве определить приоритетную функцию в конкретной санкции не всегда просто.

Карательными конституционно-правовыми  мерами являются, в частности, роспуск  общественного объединения, принудительное исполнение нарушенной обязанности.

Вместе с тем некоторые  виды конституционно-правовых санкций  практически лишены карательных  свойств. В них на первом месте  стоит правовосстановительная функция, которая связана с устранением недолжного поведения, возвращением в первоначальное положение.

Конституционно-правовые санкции  также можно разделить на основные и дополнительные. Статья 65 Конституции Чехии предусматривает в отношении главы государства отрешение от должности, безусловно, в качестве основной санкции, а в дополнение - еще и лишение права быть избранным Президентом.

Некоторые санкции по своей  природе являются комплексными (например, федеральное принуждение, являясь  целостной санкцией, включает в свой состав совокупность отдельных мер). Комплексность конституционно-правовых санкций может отражаться и на субъектах конституционной ответственности. Так, роспуск партии затрагивает  как партию в целом, так и каждого  отдельного ее члена.

Бывает, что одна конституционно-правовая санкция является прямым следствием применения другой, и реализация первой санкции в свою очередь служит основанием для применения второй. Согласно ст.116 Конституции Словакии, Национальный совет может выразить члену Правительства недоверие; эта же статья предписывает, чтобы  Президент отозвал министра, которому было выражено недоверие.

Обобщая российскую и зарубежную конституционную практику, можно  выделить следующие виды конституционно-правовых санкций.

3.2. Виды конституционных  санкций