Понятие и виды государственных служащих

 

Но конституции и уставы субъектов Российской Федерации  являются не единственными актами, содержащими нормы по вопросам государственной  службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. В ряде субъектов уже приняты  законы о государственной службе.

 

В систему правовых актов  о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и  сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах  и их подразделениях, содержащие нормы  о статусе тех или иных их должностных  лиц; должностные инструкции и др.

 

Как правило, специальные  правовые акты, касающиеся вопросов государственной  службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных  служащих.

 

§ 5. Понятие и виды государственных  служащих

 

 

В нормативных актах и  литературе отражены различные представления  о понятии служащего. Основная причина  этого -- разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования  одного критерия для определения  данного понятия. Приближает к его  сущности определение, согласно которому служащими признаются «работники нефизического  и умственного труда, получающие заработную плату...» Советский энциклопедический  словарь. М., 1980. С. 1236.. По общему правилу, результатом труда служащего  не является создание материальных ценностей  в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального  характера. Труд служащего связан с  организацией работы различных органов, предприятий учреждений, либо с созданием  духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

 

Нельзя признать удачным  определение, сводящее служащего к  лицу, работающему по найму в различных  учреждениях, в сфере обслуживания Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981.С. 651. Ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

 

Ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производственного  персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его  труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков  научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно  оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

 

Утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий  работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно  с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих  и служащих сближается общностью  его характера. Порой сложно определить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т.д.). Хотя несомненно, что физический труд -- удел основной массы рабочих и крестьян.

 

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных

 

Государственные служащие -- разновидность служащих, которые  среди всех других служащих образуют основную группу субъектов административного  права.

 

До принятия закона о системе  государственной службы термин «государственный служащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В  широком смысле государственным  служащим признавалось лицо, которое  занимало в порядке, установленном  правовыми актами, должность в  государственной организации: государственном  органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле -- гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке установленном  правовыми актами, должность в  государственном органе.

 

 

При этом под должностью понималась штатная единица государственной  организации, которой соответствует  служебное положение лица, замещающего  ее.

 

Главным в изложенной концепции  является признание государственными служащими служащих как государственных  органов, так и других государственных  организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов  относятся к их особой категории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач  и функций государства.

 

В соответствии с законом  о системе государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий  в порядке, установленном законом, обязанности по государственной  должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое  за счет средств федерального бюджета  или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким  образом, признаки государственного служащего  сводятся к тому, что он:

 

а) гражданин Российской Федерации;

 

б) замещает государственную  должность в государственном  органе;

 

в) замещает в таком органе должность государственной службы;

 

г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

 

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств  бюджета.

 

Лица, занимающие должности  в государственных органах, а  также на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону о системе государственной службы, государственными служащими не являются.

 

 

По этому закону государственной  является должность в Федеральных  органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а  также в иных государственных  органах образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

 

Должность определяет круг служебных  обязанностей, права и пределы  ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

 

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь  на следующие пять групп: а) высшие государственные  должности государственной службы -- пятая; б) главные государственные  должности государственной службы -- четвертая; в) ведущие государственные  должности государственной службы -- третья; г) старшие государственные  должности государственной службы -- вторая; д) младшие государственные  должности государственной службы -- первая группы.

 

Не усматривается также  его связи с характером и объемом  полномочий государственных служащих, замещающих соответствующие государственные  должности государственной службы. Лишь частично эти пробелы восполняются Положением о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 22 апреля 1996 года № 578 Российская газета. 1996. 15 мая..

 

Однако несомненно, что  каждой группе указанных должностей свойственны элементы статуса, определяющие особенности правового положения  государственных служащих, замещающих должности данной группы, а также  требования к их квалификационному  уровню.

 

Следует особо подчеркнуть, что понятие государственного служащего  и государственной должности  не исчерпываются лишь теми, которые  связаны только с государственными органами. Хотя в Законе о системе  государственной службы и говорится, что он устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской федерации и основы правового  положения государственных служащих Российской Федерации, его действие распространяется не на всех государственных  служащих. Они функционируют не только в государственных органах, но и на государственных предприятиях; в учреждениях и иных организациях. Различия между выше названными органами предопределены их функциональным назначением, адекватным природе государственных органов и предприятий, учреждений, организаций.

 

Государственные служащие государственных  органов сосредоточены на осуществлении  задач и функций государства  по руководству обществом. Функциональное назначение служащих государственных  предприятий, учреждений и организаций  иное. Их деятельность связана с  организацией процессов соответственно производства, социально-культурной и  иной деятельности, то есть выполнения основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций.

 

Отчасти этим можно объяснить  то, что признаки государственных  служащих не совпадают с теми, которыми характеризуются государственные  служащие государственных органов, а также, с одной стороны, учреждений, а с другой -- предприятий. Так, содержанием  деятельности большинства служащих государственных предприятий, учреждений и организаций не является обеспечение  полномочий, характерных для государственных  органов; труд государственных служащих учреждений оплачивается за счет средств  бюджета, а предприятий -- за счет прибыли, получаемой от коммерческой деятельности. (При этом имеются в виду служащие, являющиеся гражданами Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без  гражданства в допускаемых законом  случаях также могут занимать должности на предприятиях, в учреждениях, но, они, естественно, не могут быть отнесены к российским государственным  служащим).

 

Вместе с тем в статусе  государственных служащих государственных  органов, и например, государственных  предприятий немало общего. Так, руководители предприятий назначаются и освобождаются  от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководителей предприятий  указывает на государственный характер их служебной деятельности.

 

На всех государственных  предприятиях, в учреждениях и  организациях служащие подразделяются по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую  деятельность по выполнению задач, обусловленных  целями и предметом деятельности предприятия, учреждения, организации (экономического, социально-культурного  характера, например, обучение детей  в школе, лечение больных и  т.д.); б) служащие, деятельность которых  подчинена осуществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и  т.д.).

 

Особую группу составляют служащие, совмещающие выполнение указанных  функций. Например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность.

 

Во многом проблемным является вопрос о том, относятся ли к государственным  служащим военнослужащие. Он обусловлен неоднородностью состава военнослужащих, спецификой назначения военной службы. Среди них -- профессиональные военнослужащие и военнослужащие срочной службы, военнослужащие, замещающие должности  в государственных органах, а  также на военных предприятиях и  в учреждениях, где они выполняют  трудовые функции, которые выполняются  рабочими и служащими гражданских (невоенных) органов, предприятий и  учреждений. Вместе с тем их статус обременен рядом существенных правил, обусловленных спецификой военной  службы.

 

Поэтому в соотношении  с сущностью невоенной государственной  службы к государственным служащим следует отнести военнослужащих, занимающих должности в органах  военного управления, в других военных  организациях и учреждениях.

 

Однако признание в  этом смысле государственными служащими  всех военнослужащих является ошибочным. Ими не являются, например, рядовые  военнослужащие срочной службы, курсанты военных учебных заведений и  др.

 

Особенности статуса, который  имеют только военнослужащие, является фактом, признанным российским правом. Для их отождествления другими служащими  нет юридических оснований.

 

В зависимости от характера  полномочий, определяющих роль государственных  служащих в осуществлении государственно-властных они делятся на должностных лиц, оперативный, вспомогательный состав.

 

В Законе о системе государственной  службы подобная классификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и  прежде всего практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку они признаются специальными субъектами различных отраслей права, в том числе многих правонарушений.

 

А между тем до сих пор  термин «должностное лицо» официально употребляется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающего  наличие противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 года оно трактуется, во-первых, применительно к статьям  главы 30 «Преступления против государственной  власти, интересов государственной  службы и службы в органах местного самоуправления»; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающем с положениями  Закона о системе государственной  службы. В частности, под лицами, занимающими государственные должности, понимаются лишь лица, занимающие должности, устанавливаемые конституцией и  законами Российской Федерации, конституциями  и уставами ее субъектов для непосредственного  исполнения полномочий государственных  органов. Однако этим определением охватываются лишь должности категории «А», которые по Закону о системе государственной службы не относятся к категории государственных должностей государственной службы, а лица, занимающие должности указанных категорий, не признаются государственными служащими государственной службы. Это означает, что концепция должностного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскрывает его общего понятия.

 

Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие  право совершать в пределах своей  компетенции властные действия влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать  денежные документы, совершать регистрационные  действия, регистрацию предприятий  и т.д.) Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации» должностными лицами таможенных органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым присвоены специальные  звания, предусмотренные данным законом. Они именуются сотрудниками таможенных органов в отличие от работников этих органов, занимающихся техническим  обеспечением их деятельности. . К ним  относятся также служащие, которые  не совершают таких действий но руководят  деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к  ним обязательные к исполнению требования (например руководители многих структурных  подразделений органов управления).