Понятие и принципы нормотворчества

Однако само построение структурных  связей механизма правового регулирования только с помощью инструментального и телеологического подходов не представляется возможным. Это объясняется тем, что элементы данного механизма в виде таких определенных инструментов, как нормы права и правоотношения, без определенной деятельности людей не смогут работать и соответственно механизм не будет запущен в действие, определенная сфера общественных отношений останется неурегулированной.

В связи с этим, необходимо выделить такие элементы механизма правового регулирования, как действия, являющиеся  видами юридической деятельности, которые и составляют второй уровень механизма правового регулирования. И если придерживаться традиционной точки зрения, согласно которой механизм правового регулирования состоит из системы правовых средств, то к последним следует отнести и различные технологии по созданию правовых документов (нормативных, интерпретационных, индивидуальных). Например, в нормотворческой деятельности это – разработка проекта нормативного акта, согласование проекта, проведение различных видов экспертиз, принятие проекта нормативного акта и так далее.

Рассматривая вопрос о  месте и роли нормотворчества  в процессе правового регулирования, следует уточнить, что проблема соотношения  таких взаимосвязанных понятий, как ”нормотворчество“ и ”правовое регулирование“, недостаточно освящена в юридической науке⁹. Тем не менее,  эти два научных понятия находятся в неразрывной связи, поскольку нормотворчество выступает предпосылкой и одновременно началом правового регулирования.

Нормотворчество или, как  его еще называют, нормотворческая  деятельность (в этом и проявляется  суть данного вида юридической деятельности) играет роль ”первой скрипки“ в действии механизма правового регулирования, поскольку выступает начальным элементом в сложном процессе правового регулирования, одновременно являясь, как уже было отмечено выше, одним из главных компонентов рассматриваемого процесса.

Согласно такому подходу, нормотворчество – это один из видов правового регулирования. Автор данной идеи Ф.Н. Фаткуллин указывал, что есть два вида правового регулирования – общее и индивидуальное. Общее правовое регулирование, по его мнению, по существу означает правотворческую деятельность¹⁰. Однако проблема видов (уровней) правового регулирования еще недостаточно исследована и нуждается в серьезной научной проработке.

Анализ юридической литературы показал, что позиции теоретиков относительно соотношения понятий  ”нормотворчество“ и ”механизм правового регулирования“ довольно часто не совпадают.

Нормотворчество способствует воплощению правовых замыслов об упорядочении отношений различных сфер общественной жизни в форме нормативных правовых актов. Для реализации данной глобальной цели разрабатываются и принимаются законопроекты. Таким образом, ”законодательствование“ выступает главным видом нормотворческого процесса.

Однако нормотворчество  может сыграть и негативную роль для механизма правового регулирования. Так, не нуждающиеся в правовом регулировании  со стороны нормативных актов  отношения в социуме иной раз  оказываются урегулированными ведомственными нормами ввиду чрезмерной регламентации общественных отношений посредством норм права.

Помимо этого, результаты нормотворчества (нормативные акты и договоры) могут в реальной ситуации также ослабить правовое воздействие  на общественные отношения. Подобное может  произойти, когда министерства и  ведомства, подминая законы, превышая свою нормотворческую компетенцию, либо без делегирования полномочий принимают ”первичные нормы“, а не детализируют нормы законов, указов Президента и актов Правительства.

Ослаблению действия механизма  правового регулирования способствует также и несоблюдение правил юридической  техники в сфере нормотворчества, незнание соответствующих правил, приемов  и неумелое применение средств юридической  техники.

Т.В. Губаева, разрабатывая концептуальные основы словесности в юриспруденции, писала: ”Правотворчество в любой его стадии – это непрерывная работа коллективного речевого субъекта с текстом, со словом, которое опосредует либо конструирование концепции будущего закона или иного нормативного правового акта, либо оформление их проектов, либо обсуждение текстовых вариантов, либо фиксирует окончательную редакцию нормативного правового предписания“¹¹.

До недавнего времени  белорусская юридическая наука также как многие мировые науки использовала термин ”правотворчество“, определяя его как специальную деятельность компетентных государственных органов                     (на  референдуме - всего народа) по изданию нормативных правовых актов, в результате которой создаются, перерабатываются, или отменяются нормы права. Однако в последнее время вместо понятия ”правотворчество“ белорусское законодательство использует такие понятия, как ”нормотворческая деятельность“, ”нормотворческий орган“, ”нормотворческий процесс“ и другое. В совокупности эти понятия аналогичны понятию ”правотворчество“ или, по крайней мере, заменяют его, наполняя в то же время новым смыслом.

”Нормотворческая деятельность – научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению дополнению, принятию (изданию) либо отмене нормативных правовых актов.

Нормотворческий орган (должностное  лицо) –  государственный орган (должностное  лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты.

Нормотворческий процесс  – нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие“¹².

Из вышесказанного следует, что определяемое ранее понятие ”правотворчество“ находит в себе такую логическую ошибку, как сужение понятия. Она заключается в том, что субъектом правотворчества может быть не только ”компетентный государственный орган“, ”народ в случае  референдума“, или ”негосударственный орган в случае  делегирования  ему полномочий правотворчество“, что следовало из определяемого ранее понятия, но также и должностное лицо, наделенное полномочиями издавать нормативные правовые акты.

Кроме того, рассматриваемый  закон конкретизировал традиционно использовавшиеся ранее понятия ”создание“ и ”переработка“ понятиями ”подготовка“, ”экспертиза“, ”изменение“, ”дополнение“ и ”принятие“ нормативных правовых актов.

Итак, нормотворчество – это научная и организационная деятельность компетентных государственных органов (должностных лиц), а также негосударственных организаций в случае делегирования им специальных полномочий и народа в ходе референдума по созданию, изменению и отмене норм права путем издания нормативного правового акта.

Следует также отметить, что наряду с нормами права, существуют и другие социальные нормы. Законодатель под нормотворчеством понимает создание именно норм права, а не иных социальных норм. Однако этого не следует из самого используемого понятия, поэтому понятие ”нормотворчество“ при детальном рассмотрении находит в себе логическую ошибку слишком широкого определения.

В связи с изменением объема понятия ”нормотворчество“, изменяется (уточняется) также и классификация данного понятия по субъекту. Это заключается в том, что законодательство наряду с нормотворчеством государственных органов выделяет нормотворчество должностных лиц, приравнивая, однако, второй вид нормотворчества к первому.

Для осуществления законотворческой деятельности определяющими являются принципы верховенства права, обеспечения  прав и свобод граждан, соответствия национального законодательства общепризнанным принципам международного права¹³.

Необходимо отметить, что  нормотворчество Республики Беларусь, как и правотворчество в целом, придерживается определенных принципов, которые являются достижениями национальной и мировой юридической науки. В Законе ”О нормативных  правовых актах Республики Беларусь“¹⁴ определены следующие принципы нормотворчества: демократизм; законность; научная обоснованность; всесторонний учёт и обеспечение прав и свобод личности; учёт интересов всех социальных групп и слоёв общества; сочетание общегосударственных и региональных интересов.

Настоящие принципы выражают руководящие идеи и организационные начала, определяющие существо и общие направления правотворческой деятельности. Для более полного понимания процесса правотворческой деятельности раскроем каждое из этих понятий.

Демократизм

Суть этого принципа заключается в установлении и обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов любого уровня и в особенности законов. Речь идет, прежде всего, о создании таких законодательных процедур, которые наделе обеспечивали бы выражение в законах истинных, а не мнимых (искаженных) воли интересов народа. Законы должны приниматься легитимным высшим представительным органом, представляющим всё население страны, а не только его часть.

Юридические процедуры должны максимально обеспечивать независимость парламента от незаконных давлений, влияний, а с другой стороны, предотвращать, исключать произвол законодателей.

Принцип демократизма исключает  принятие законов единолично любым должностным лицом государства и возможность наделения его правом абсолютного вето на законопроекты полностью или частично. Исключается также возможность наделения законодательными функциями исполнительной власти. Этот принцип предполагает широкое участие народа в обсуждении проектов наиболее важных актов с введением порядка государственного учета (регистрации), заслуживающих внимание предложений населения по вынесенным на обсуждение законопроектам. На референдумы должны выноситься проекты таких документов, содержание которых может быть и в полной мере доступным для понимания любого участника процедуры голосования и по которым можно сформулировать однозначный ответ. В случае наличия альтернативных предложений должна быть обеспечена равная возможность всестороннего и полного изучения и сопоставления этих материалов. Важным аспектом принципа демократизма в правотворчестве является также недопустимость придания закону обратной силы, если он ужесточает ответственность. Законодатель обязан весьма внимательно относиться к этой процедуре и в тех случаях, когда придание нормативному решению обратной силы может ухудшить правовое положение субъектов.

Процедуры обсуждения и принятия законов должны быть гласными, а тексты принятых актов в полной мере доступны для понимания населения.       В первую очередь это относится к актам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан.

Законность

В соответствии с этим принципом  нормативно-правовые акты должны приниматься строго в рамках правомочий, предоставленных правотворческому органу. Принцип законности, прежде всего, предполагает обеспечение верховенства Конституции в процессе правотворчества. Естественно, если сама Конституция как основной закон государства принята на основе и при соблюдении надлежащих демократических процедур, если Конституция воплощает в себе понятие высшей справедливости, то она представляет собой, с точки зрения естественного понимания права, основной позитивный правовой закон, Верховенство Конституции в таком случае воспринимается как верховенство права. Конституция обладает высшей юридической силой и все  законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить. В правовых демократических государствах существует специальный механизм проверки соответствия Конституции, иных актов независимыми Конституционными судами. В свою очередь текущие законы обладают высшей юридической силой по сравнению с подзаконными нормативно-правовыми актами. В частности, правительством не должны приниматься акты, конкурирующие по юридической силе с актами законодательных органов. Здесь действует положение, при котором акт нижестоящего органа правотворчества не может противоречить акту вышестоящего правотворческого органа. Важно, кроме того, чтобы каждый вновь принятый акт не вступал в противоречие с действующим нормативно правовым актом.

Научная обоснованность

Принцип научной обоснованности предполагает глубокую научную проработку соответствия принимаемого акта назревшим потребностям развития общества, то есть необходимость и целесообразность урегулированности правом определенных общественных связей.

В этих целях следует проводить  научные исследования с привлечением квалифицированных, опытных ученых и специалистов-практиков, работающих в соответствующей сфере, социологические опросы, социально-правовые эксперименты, а при необходимости изучать имеющийся отечественный и зарубежный опыт, правоприменительную практику и так далее. Без глубокой научной экспертизы,  широкого  обсуждения не должен приниматься ни один правовой акт. Более того, целесообразно определить порядок комплексной научной экспертизы законопроектов, охватывающей политические, экономические, финансовые, правоприменительные, организационные, правоохранительные, терминологические, исторические и другие аспекты. Наиболее важные нормативные акты (прежде всего законы) не должны приниматься в спешке, без выработки механизма их осуществления. Этот механизм должен включать информационное материально – финансовое обеспечение введения в действие новых актов, выработку форм выявления их эффективности, порядка толкования и так далее. Большое значение имеет профессионализм законодателей, знание ими основ законодательной техники и сложившейся системы права. В условиях Беларуси важно учитывать тенденцию дифференциации права на частное и публичное.

Всесторонний  учет и обеспечение прав и свобод личности

В демократических, социальных правовых государствах учёт и обеспечение прав и свобод граждан объявляется их высшей целью.  Признается приоритет общепризнанных принципом  международного  права  в  сфере  прав  человека и обеспечивается соответствие им внутреннего национального законодательства.

В процессе создания нормативно-правовых актов это положение должно непременно учитываться. В нормативно-правовых актах не должны присутствовать нормы нарушающие права и свободы граждан,  закрепленные в Конституции, других законах и предусмотренные международными обязательствами государства. В принимаемых нормативно-правовых актах не должны также присутствовать нормы, устанавливающие какие-либо преимущества или ограничения по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и другие. Ограничение прав и свобод личности допускается как исключение и только в строго оговоренных законом случаях.

Учет  интересов всех социальных групп  и слоев общества.

В правотворческих  решениях невозможно учесть и обеспечить интересы всех общественных групп населения. Однако законодатели в государстве, провозгласившем себя социальным государством, должны искать максимальный баланс учета  и обеспечения законных интересов  членов общества, справедливое их соотношение. Государственное регулирование  отношений между социальными, национальными  и другими общностями должно осуществляться на основе равенства перед законом, уважения их прав и интересов. Не должны приниматься нормативно-правовые акты, устанавливающие явные социально  неоправданные преимущества для  одних социальных групп и явные  ограничения для других категорий  населения. Должно быть исключено закрытое нормотворчество, устанавливающее  социальные преимущества для ”верхушечных“  властных структур, а также решения, льющие возможность безвозмездно пользоваться ими, присваивать значительные общественные богатства. Законодательные акты в  этом смысле должны быть научно обоснованными  и связывать удовлетворение интересов  всех слоев общества с активно-трудовой деятельностью.