Проблемы кодификации законодательства

В системе отдельной  отрасли законодательства основополагающие кодификационные акты занимают главенствующее, центральное место. Они возглавляют  иерархию актов данной отрасли, обеспечивают их большую внутреннюю согласованность и взаимоувязанность. Закрепляя главные, принципиальные положения отрасли права, они тем самым устанавливают основные ориентиры для текущей правотворческой деятельности, обеспечивают более системное развитие права и служат основой для создания внутриотраслевой системы.

2. Анализ состояния  кодификации законодательства РФ

Существенные недостатки могут иметь все подзаконные  нормативно-правовые акты. Так, при  подготовке проектов актов Президента Российской Федерации не всегда учитывается необходимость четкого их разграничения на указы и распоряжения, тогда как между этими видами правовых актов имеются существенные различия. Указ может иметь нормативный характер, а распоряжение - оперативно-организационный акт, предусматривающий решение конкретных вопросов. Эти особенности не всегда учитываются, порой в распоряжения включаются нормативные положения, то есть распоряжения принимаются по вопросам, решение которых должно оформляться указами, в то же время указы издаются иногда по частным, второстепенным, с точки зрения полномочий Президента, вопросам. Осложняет ситуацию и несвоевременное принятие решений о привидении действующих нормативно-правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, устранении дублирования и имеющихся в них противоречий. Вследствие этих и других недостатков нормативный массив перегружен "неработающими" актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое регулирование и пользование нормативно-правовыми актами [4].

Для упорядочения системы федерального законодательства, нормативно-правового массива необходим более взвешенный подход к правотворчеству. Правовое регулирование необходимо совершенствовать не за счет увеличения количества принимаемых актов, а посредством улучшения их качества. Новые нормативно-правовые акты следует принимать, когда в этом действительно имеется необходимость, а это значит, что разработке законопроекта должен предшествовать анализ действующего законодательства. На основе изучения нормативно-правовых актов, регулирующих отношения, являющиеся предметом нового законопроекта, должен быть сделан вывод о необходимости принятия нового акта и лишь после такого анализа следует приступать к разработке законопроекта, добиваясь при этом комплексного урегулирования всего круга вопросов, затрагиваемых законопроектом. При проведении этой работы необходимо учитывать также, что законодательство - это система, внутренне непротиворечивая, сбалансированная система, по крайней мере таким оно должно быть, и если разработчик предлагает что-то новое, вторгается в систему, он должен посмотреть, как вписывается его законопроект в действующее законодательство и подготовить при необходимости проекты перечней нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием нового акта и внести их вместе с законопроектом.

Подготовка на этапе  разработки законопроекта проектов перечней актов, подлежащих признанию  утратившими силу, изменению и  дополнению в связи с принятием  нового закона, не исключает необходимости и последующей работы по приведению нормативных актов в соответствие с вновь принятыми актами. Эта работа по-прежнему должна проводиться, и она является особенно актуальной для подзаконных нормативных правовых актов, в частности, актов Президента и Правительства Российской Федерации. Проведение этой работы имеет не только большое самостоятельное значение, но и является необходимой предпосылкой решения другой важной задачи - подготовки и издания Свода законов Российской Федерации. Сейчас в этой деятельности имеются существенные недостатки, в проекты перечней включаются не все акты, подлежащие признанию утратившими силу, изменению и дополнению; при внесении предложений о признании утратившими силу отдельных частей указов и постановлений, не дается оценки акту в целом и вследствие этого сохраняется действие нормативных положений, не имеющих самостоятельного значения. Неупорядочено употребление терминов "исключить" и "признать утратившим силу", в некоторых указах используется термин "отменить", порой можно встретить выражение "отменить абзац", "признать утратившими силу предложение"", а слово "исключить" употребляется применительно к статьям, пунктам, подпунктам и другим отделимым частям нормативных актов. В этой связи необходимо отметить следующее. Представляется, что термин "отменить" может применяться только в актах применения права, когда возникла необходимость восстановить положение, имевшее место до принятия акта. В нормативных правовых актах его использование невозможно, так как содержащиеся в нормативно-правовом акте правила действовали, регулировали общественные отношения, в этом случае вернуться в исходное положение уже невозможно, нормативный правовой акт и отдельные его части можно признать только утратившими силу, то есть прекратить их действие в будущем, не применять для регулирования отношений, которые возникнут после признания акта или его части утратившими силу. Разграничение терминов "исключить" и "признать утратившими силу" должно быть следующим. Термин "исключить" должен применяться при внесении изменений в нормативно-правовые акты посредством удаления из текста акта отдельных слов, словосочетаний и предложений, в отношении же структурных частей актов применять его не следует, в этих случаях речь должна идти о признании структурных частей акта утратившими силу [5].

Имеются и другие недостатки. Нечетко формулируются положения  о внесении изменений и дополнений, иногда эти термины не называются, а содержание акта свидетельствует  о том, что он вносит изменения  в действующие нормативно-правовые акты. В название актов порой необоснованно включается слово "некоторых", от чрезмерного его употребления название акта утрачивает смысл, не отражает его содержания, не является отличительным признаком. В проектах перечней неправильно располагаются реквизиты указов (дата и номер акта проставляются перед его названием, то есть располагаются по схеме, установленной для постановлений и распоряжение Правительства, тогда как в актах Президента принята иная схема, дата и номер указа проставляются после изложения его содержания, это обязывает разработчиков проектов актов следовать этой схеме, принятой правотворческим органом).

Нарушается хронологическая  последовательность расположения актов  в проектах указов и перечнях. Даются неправильные ссылки на источники официального опубликования.

Приведение нормативно-правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами является одним  из способов совершенствования действующего законодательства. Своевременное признание  нормативных правовых актов утратившими силу, их изменение и дополнение обеспечивают поддержание нормативно-правового массива в пригодном для практического применения состоянии. Возможности данного способа совершенствования законодательства не используются в полной мере и объясняется это прежде всего тем, что сама деятельность по упорядочению нормативно-правового массива посредством его систематизации, приведения ранее изданных актов в соответствие с новыми не упорядочена, что неизбежно сказывается на практической работе, осложняет ее. В стороне от подготовки решений, связанных с упорядочением законодательства остаются порой заинтересованные организации. Нормативно-правовая база в этой сфере правового регулирования нуждается в существенном обновлении.

Эта работа должна быть отлажена по всей "цепочке", начиная от федерального органа исполнительной власти до Администрации Президента Российской Федерации, и включать необходимые согласования в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти и Правительстве Российской Федерации. Проекты должны согласовываться с другими заинтересованными организациями и направляться в Министерство юстиции Российской Федерации, С проектом перечня должен направляться также проект указа о его утверждении и необходимые обоснования.

Как отмечено выше, в работе над проектами перечней актов Президента Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению, участвуют специалисты различных ведомств, аппаратов Правительства и Президента Российской Федерации. Многие из них занимаются этой специфической деятельностью, требующей знания законодательной техники, эпизодически, что обусловливает необходимость надлежащего ее методического обеспечения. В настоящее время оно отсутствует и работа проводится на основе различных устных указаний, что существенно затрудняет ее и в принципе недопустимо, систематизация вообще и деятельность по приведению нормативных правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами в частности, требуют единообразного подхода к их проведению, согласованных действий всех участвующих в данной работе организаций и работников, то есть возможны только на основе стабильных писаных правил, обязательных для всех участников. В связи с отсутствием надлежащего методического обеспечения, при подготовке проектов нормативно-правовых актов за эталон берутся действующие акты, в том числе и те, в которых имеются технико-юридические погрешности и вследствие этого допущенные ранее ошибки тиражируются. Для более полного использования потенциальных возможностей рассматриваемого способа совершенствования законодательства необходимо решение и многих других задач. В надлежащем состоянии следует поддерживать контрольные экземпляры нормативно-правовых актов. Контрольный экземпляр является эталоном и должен содержать всю информацию о нормативном правовом акте, включая сведения об источниках официального опубликования нормативно-правовых актов, которыми вносились изменения и дополнения в данный акт.

Большое значение имеет  также разработка других организационных  и технологических процедур систематизации законодательства, подготовка программно-технических средств и систем информационного обеспечения, которые позволяли бы выявлять и отслеживать взаимосвязи в нормативно-правовом массиве, обеспечивали оперативный поиск нормативно-правовых актов.

Вопросы обнародования законодательных актов, и прежде всего официального их опубликования, приобрели в настоящее время особую значимость. Однако, как показывает практика, и в этой деятельности имеются существенные недостатки, вновь принятые акты порой публикуются с опозданием, имеет место необоснованное присвоение грифов секретности, для служебного пользования, систематически допускаются отступления от общего порядка введения федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации в действие.

При подготовке предложений о порядке введения нормативно-правовых актов в действие допускаются и совершенно явные, очевидные нарушения, в частности, в проекты указов о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента РФ включаются пункты о вступлении таких указов в силу с момента их подписания, не учитывается при этом то обстоятельство, что данными указами изменяется установленное ранее правовое регулирование, то есть они являются актами нормативного характера и не могут поэтому вступать в силу с момента подписания. При необходимости отступления от общего порядка в пояснительной записке должно быть соответствующее обоснование. Нуждается в совершенствовании и нормативно-правовая база, определяющая порядок обнародования законодательных актов. В частности, представляется необходимым разработать и принять сводный законодательный акт по вопросам опубликования правовых нормативных актов, так как действующие в этой сфере правового регулирования нормативные положения рассредоточены по многим источникам, что затрудняет их применение. В вышеназванном законодательном акте следовало бы раскрыть понятие и содержание обнародования, признать его одной из важных государственных задач; закрепить требования, предъявляемые к официальному опубликованию законодательных актов (оперативность, полнота, достоверность и т.д.). До принятия такого сводного акта необходимо внести изменения и дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. №763, направленные на унификацию правовых норм, определяющих порядок официального опубликования нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, предусмотреть идентичные сроки их опубликования и введения в действие.

3. Решение проблем  кодификации путем систематизации законодательства по определенной схеме

Кодификационные акты, принимаемые  правотворческими органами Российской Федерации, составляют основу действующего законодательства, но не устраняют  практики подготовки и принятия самого широкого круга текущих, незначительных по объему законов и иных нормативных правовых актов. И это состояние действующего законодательства не в полной мере удовлетворяет ученых-юристов и практических работников. Их идеал законодательства видится в существовании кодифицированных актов, сведенных в единый свод законов как "кодекс кодексов".

Прежде всего, необходимо выявить общую последовательность действий по осуществлению систематизации определенного сегмента законодательства. Оптимальной была бы некая идеальная  схема законодательства: каким оно должно стать в результате систематизации. Такая идеальная схема может быть даже достаточно сильно "оторвана" от нынешней системы нормативных правовых актов.

После определения идеальной  схемы необходимо разобраться в  существующей системе нормативных правовых актов и продумать, как применить ее под эту схему. Идеальная схема, таким образом, будет своеобразным планом систематизации. На этом этапе могут быть определены способы систематизации, а также решены вопросы с ее организационным и финансовым обеспечением [5].

Наиболее весомым аргументом в пользу начала работы по систематизации с отбора имеющегося нормативного материала  является обеспечение непробельности будущей систематизации. Действительно, если отобрать все нормы соответствующей сферы правового регулирования, а потом, на их основе, продумать, как будет выглядеть соответствующий сегмент законодательства в усовершенствованном виде, мы будем надежно застрахованы от возможных пробелов относительно существующего на момент начала систематизации нормативного массива.

Однако состояние законодательства еще таково, что имеется много  пробелов в правовом регулировании. Если идти по пути отбора имеющихся  норм и дальнейшей систематизации актов, содержащих эти нормы, то это лишь закрепит систему права с такой пробельностью.

Основной аргумент в  пользу того, чтобы начать работу с  составления модельной схемы, состоит  в том, что можно существенно  обновить законодательство (определенный его сегмент), "превратить" его  в действительно четкую систему правовых актов в их взаимосвязи. Важным является и психологический подход к такой систематизации. Он двухаспектен.

В первую очередь, выведение  на первый план именно составления  модельной схемы обеспечит определенный творческий порыв представителей правовой науки.