Прокурорский надзор в РФ

Многочисленные нарушения  Конституции Российской Федерации  со стороны органов законодательной  и исполнительной власти субъектов  Федерации обусловили закрепление  в Законе положения о том, что  прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации.

Для решения этой задачи прокуроры действующие на территории субъектов Федерации, в том числе  автономных республик, реализуют свои полномочия от имени Российской Федерации.

К иным (кроме надзорной) функциям относятся: уголовное преследование, включая предварительное следствие  и поддержание обвинения в  суде; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности и др.

В п.2 ст.1 ФЗ «О прокуратуре» определяются общие цели деятельности прокуратуры. При этом приоритеты отданы защите прав и свобод человека и гражданина. Это соответствует ст.2 Конституции Российской Федерации, где закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Названные цели определяют основные направления деятельности прокуратуры.

Прокуратура является важной и неотъемлемой частью механизма  обеспечения законности в России. Мало принять хороший закон, надо его и реализовать. В связи  с низким уровнем правосознания  как рядовых граждан, так и  должностных лиц, коррупцией, крайней  обостренностью экономических и  социальных проблем сделать это  на практике чрезвычайно трудно.

В этих условиях прокуратура  призвана обеспечить единое понимание  и применение законов на всей территории Российской Федерации, всеми субъектами правоприменительной деятельности путем использования всего арсенала средств прокурорского надзора.

1.3.   Понятие компетенции прокуратуры. Ее разграничение между видами прокуратур

Для осуществления надзора  за исполнением законов органы прокуратуры  должны располагать соответствующими полномочиями. Эти полномочия специфические: сугубо надзорные. Причем в соответствии с принципом единства осуществление  прокурорского надзора несовместимо с какими-либо иными видами государственной, общественной деятельности. Специфика  полномочий прокуратуры предопределяется и их природой: они предоставляются  не просто государством, а его высшими органами власти. В определенной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Объем и характер полномочий устанавливаются законодателем  не произвольно. В литературе отмечается, что полномочия государственных  органов обусловливаются поставленными  перед ними задачами. Именно последние  активно влияют на формирование правового  статуса прокуратуры, предопределяя  ее обязанности. Естественно, полномочий должно быть достаточно для выполнения задач и достижения целей, которые  возлагаются государством на органы прокуратуры. Последние, для того чтобы  выполнять свои функции, должны со всей ответственностью исполнять возложенные  на них обязанности. Поэтому цели и задачи, стоящие перед прокуратурой, входят в содержание ее компетенции  в качестве основной части.

Компетенция – своеобразный аналог правоспособности. Обе эти категории характеризуют правовое положение субъектов в обществе и государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Тогда как правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, компетенция включает в себя реальные полномочия, предоставленные государством его органам.

Понятие полномочий сложное. Прежде всего это субъективные права, предоставляемые органу или должностному лицу для выполнения возложенных  на него функций. Субъективное же право  есть установленная законом возможность  совершать конкретные действия (применительно  к прокуратуре –надзорные). Но в предоставляемом субъективном праве заложена необходимость его осуществления, ибо оно непременно должно быть реализовано в целях борьбы с нарушениями законности, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов различных субъектов, привлечения виновных лиц к ответственности. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров. Полномочия – это не просто связь прав и обязанностей, а их единство. Каждое право является обязанностью и, наоборот, каждая обязанность есть право. Например, в соответствии со ст. 10 ФЗ «О прокуратуре» Российской Федерации прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушениях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.

В правовом положении прокурорских органов (впрочем, как и других органов  государства) не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Служебный  долг прокуроров совмещает их воедино  в понятии «полномочия».

Прокуроры, прежде всего, несут обязанности перед государством, поскольку оно предопределило их назначение, возложило на них выполнение строго определенных функций. Складывается впечатление, что применительно к различным государственным органам, общественным организациям, учреждениям, предприятиям прокуроры выступают только как носители права. Но это не так. Правовое положение прокурора по существу не изменяется, когда он вступает в отношения с поднадзорными субъектами, ибо присущее его праву долженствование проявляется и применительно к ним. Представим себе, что глава районной администрации вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к главе администрации он имеет право на принесение протеста, но, казалось бы, не обязанность. В то же время прокурор должен содействовать органам местного самоуправления в соблюдении законности, следовательно, входящая в полномочия прокурора обязанность перед государством как бы автоматически срабатывает и в отношении различных органов власти, управления.

Особенно ярко эта обязанность  проявляется в отношении тех, чьи права и охраняемые законом  интересы нарушены. В этом случае прокурор принимает меры по их восстановлению, защите. Предположим, гражданин обращается в прокуратуру с заявлением об ограблении. По закону прокурор должен принять заявление, зарегистрировать, проверить, при наличии к тому оснований возбудить уголовное  дело и передать его следователю. В этой ситуации он несет обязанность  не только перед государством, но и  перед потерпевшим, чьи интересы подлежат защите.

В литературе высказано мнение, согласно которому компетенция прокурора  уже совокупности всех его прав и  обязанностей(15). Например, установленное ст. 289 ГПК РФ право на ознакомление в суде с материалами дела и поступившими жалобами не может быть отнесено к компетенции прокурора. Но данное положение никак не аргументируется, и непонятно, по какому признаку нужно отделять полномочия от прав и обязанностей. Если согласиться с приведенной точкой зрения, то придется исключить все права и обязанности прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, права и обязанности, связанные с участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуществлением общего надзора, надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. При таком положении компетенция органов прокуратуры оказывается бессодержательной и ненужной для характеристики их правового статуса.

Полномочия прокурора  иногда именуются правомочиями прокурорского  надзора. Между тем указанные  термины при очевидном сходстве не тождественны. По смысловому значению полномочие суть предоставление кому-либо права на совершение каких-либо действий. Правомочие же толкуется как обладание законным правом. Создавая органы, государство передает им часть своих прав и возлагает на них определенные обязанности, наделяя их как своих представителей реальными полномочиями. Правомочия же –   гражданско-правовая категория. Будучи участниками гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, граждане, учреждения, предприятия, организации выступают как носители правомочий. Говорить о полномочиях (правомочиях) прокурорского надзора вряд ли правильно. Данные категории принадлежат органам прокуратуры, прокурорам, а прокурорский надзор – деятельность по их реализации и потому не может выступать в качестве субъекта, обладающего ими. Неверно также называть полномочия правовыми средствами прокурорского надзора. Средство – это прием, способ действия, к которым прибегают для достижения каких-либо целей, а полномочия – предоставляемая государством возможность совершать те или иные действия. Сама по себе возможность еще не действие. Можно обладать полномочиями и в то же время не выполнять каких-либо функций. Право на совершение действия не есть само действие, это понятия не тождественные. Например, право прокурора на иск и сам иск – категории разные. Первая – предоставляемая законом возможность обратиться в народный суд с требованием о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций. Вторая – непосредственно требование о защите. Иск есть средство защиты, право на предъявление его – полномочие.

В науке конституционного права компетенция раскрывается как совокупность властных полномочий. Государство как носитель власти, учреждая органы, распределяет ее между последними в форме властных полномочий. Объем и характер полномочий прокурора своеобразны. По данному поводу высказаны разные суждения. Одни авторы убеждены в отсутствии власти у прокурора в гражданском, уголовном процессах. Другие же считают, что прокурор располагает властными полномочиями во всех отраслях.

Все же определение компетенции, данное в науке конституционного права, не может быть в полной мере использовано для характеристики правового  положения органов прокуратуры  ввиду своеобразия и сложности  выполняемых ими функций. Круг субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, очень широк. С учетом их правового  статуса надзор осуществляется по-разному.

В отношении судов он не может быть властным, а значит, и  полномочия не должны быть таковыми. Судьи  независимы и подчиняются только закону. Власть прокуроров представляла бы посягательство на эту независимость. Итак, это первый вид полномочий, в которых власть не проявляется.

Иными полномочиями прокуроры  обладают в отношениях с органами дознания и предварительного следствия. Здесь прокурорская власть проявляется  в активной форме. Прокуроры могут  не только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять  их. Например, по действующему уголовно-процессуальному  законодательству прокурор вправе отменить любое незаконное постановление  следователя, инспектора по дознанию; давать им обязательные для исполнения указания по расследованию преступлений. Активная форма власти в несколько  суженном объеме проявляется и при  осуществлении надзора за соблюдением  законности в местах ограничения  и лишения свободы. В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре  Российской Федерации прокурор своим  постановлением может освободить любое  лицо, содержащееся без законных оснований  в исправительных учреждениях. Это  второй вид полномочий, в котором  власть проявляется в особо активной форме.

Третий вид – полномочия с ограниченной властью, характерные для отношений с органами государственной власти. Субъекты многочисленны, и применительно к ним прокуроры не могут выполнять каких-либо управленческих функций. Властностью обладают только полномочия прокурора по выявлению нарушений законности. Что же касается полномочий по устранению последних, то прокурор может лишь обращаться с требованиями к компетентным органам о принятии необходимых мер.

По характеру полномочия органов прокуратуры подразделяются на два вида: основные и дополнительные. Основные полномочия непосредственно  связаны с осуществлением надзора; дополнительные касаются организации  работы прокурорских органов и в  свою очередь по целевому назначению делятся на предметные и функциональные.

Предметные (и это видно  из названия) связаны с предметом  надзора, т. е. правовыми действиями и актами субъектов, за исполнением  законов которыми надзирает прокуратура. Иными словами, предметные полномочия предопределяют круг этих субъектов.

Функциональные полномочия регламентируют действия прокуроров по выявлению нарушений законности и по реагированию на них.

Все полномочия, как предметные, так и функциональные, – отраслевые. Они определяются законодательством применительно к каждой отрасли в отдельности с учетом ее специфики. Общих для всех отраслей полномочий не существует, ибо надзор реализуется не в целом, а по отдельным направлениям.

Кроме того, в системе  органов прокуратуры существуют организационные отношения, наличие  которых обусловила и предоставление дополнительных полномочий: права и  обязанности по руководству работой, планированию, распределению поручений  между работниками, контролю за качеством  их работы и т. д.

1.4. Виды компетенций  прокурора

Следует выделить три вида компетенции:

1. Общая компетенция относится к прокуратуре в целом. Она определяется ст. 1, 2, 9 и др. Закона о прокуратуре Российской Федерации и включает в себя всю совокупность предоставляемых ей полномочий.
2. Компетенция отдельных видов прокуратур: территориальной, военной, транспортной, природоохранной и прокуратуры при исправительных учреждениях.
3. Индивидуальная компетенция присуща каждому прокурорскому органу в отдельности. При осуществлении надзора за исполнением законов участником возникающих при этом отношений является не вся прокуратура или ее отдельный вид, а конкретный прокурорский орган. Для этого данный орган должен выступать как субъект права, т. е. обладать особой индивидуальной компетенцией, обеспечиваемой четким разграничением полномочий между различными прокуратурами.

Прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему, что обусловлено общностью стоящих  перед нею задач по обеспечению  верховенства закона, единства законности в государстве. Вместе с тем квалифицированность  осуществления прокурорского надзора  сопряжена с необходимостью специализации  органов прокуратуры применительно  к правовому положению поднадзорных субъектов. Специфика деятельности этих субъектов предопределила, с  одной стороны, подразделение прокурорского  надзора на отрасли, а с другой – самой прокуратуры на отдельные виды.