Экономика таможенного дела

Основной целью создания еврорегионов является объединение усилий приграничных территорий (местных органов власти) для преодоления их относительной отсталости в социально-экономической сфере из-за отдаленности (изолированности) от центра для решения вопросов, направленных на улучшение жизни населения этих территорий.

Основными направлениями деятельности еврорегионов являются: экономика, социальная сфера и культура, транспорт, связь, образование, туризм, здравоохранение и защита окружающей среды. Кроме того, решаются вопросы обустройства совместной границы, миграции населения приграничных территорий, сотрудничества правоохранительных органов, взаимодействия в чрезвычайных ситуациях.

Единой правовой формы организации деятельности еврорегиона не существует. Это могут быть либо «общее соглашение о партнерстве», либо «сообщество по интересам», либо «сообщество с правами юридического лица» и т.д. Юридической основой деятельности еврорегионов являются внутреннее законодательство государств–участников и Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., подкрепленные межгосударственными соглашениями приграничного сотрудничества между заинтересованными государствами.

Таким образом, еврорегионы предполагают объединение приграничных территорий и  образование некого единого экономического субъекта с облегченными, по сравнению с межгосударственной договоренностью, условиями экономического сотрудничества. Это актуально и для России, но, фактически, у нас нет ни одного правительственного акта или закона, который бы давал такую реальную возможность нашим западным субъектам.2

1.2 Экономические формы  и законодательная база регулирования  приграничного сотрудничества

В российской практике первой формой особого экономического режима стали свободные экономические зоны. Особая, свободная или специальная экономическая зона (ОЭЗ или СЭЗ) — один из видов привлечения финансовых ресурсов в приграничные районы, представляющая собой ограниченную территорию с особым юридическим статусом по отношению к остальной территории и льготными экономическими условиями для национальных и/или иностранных предпринимателей. Эта форма оказалась стихийной, нерегулярной и плохо регламентированной. В начале 90-х гг. СЭЗ воспринимались как территории, которые быстрее начнут внедрять практику рыночных отношений и станут «флагманами» капиталистической экономики. За их статус велась лоббистская борьба, поскольку он позволял региональным элитам свободнее распоряжаться финансовыми ресурсами. После выхода указа Президента «О свободных экономических зонах», в 1990-91 гг. обсуждалось создание 11 СЭЗ — в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Калининградской областях (СЭЗ «Янтарь»), Новгороде, Зеленограде, Алтайском крае, Кемеровской, Читинской (СЭЗ «Даурия»), Сахалинской областях, Еврейской АО и Приморском крае. В частности, в 1990-91 гг. Верховный Совет России принимал распоряжения о развитии СЭЗ в Алтайском крае, Амурской, Кемеровской, Новгородской, Сахалинской областях, Еврейской АО, приграничном городе Выборг Ленинградской области, портовом городе Находка в Приморском крае. Более ли менее реально действовали «Находка» в Приморском крае на базе крупного российского порта (предприятия работали в СЭЗ на условиях налогового кредита) и СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, имевшие наилучшие экономико-географические предпосылки.

Особенностью ситуации с СЭЗ на первом этапе стало отсутствие чётких критериев их выделения и ясных правил работы. Многие предполагаемые СЭЗ, как уже упоминалось, были продуктом лоббизма региональных элит, не имея предпосылок для развития в таком качестве. Спорным моментом стала и выгода от их создания для государства, поскольку в ряде случаев СЭЗ не приносили выгоды ни федеральному, ни региональному бюджетам и приобретали сомнительную репутацию.

На протяжении 90-х гг. ситуация с СЭЗ развивалась крайне неровно при отсутствии правил игры и большом влиянии индивидуального и не всегда экономически обоснованного лоббизма. Например, в 1995 г. статус СЭЗ президентским указом получила Кабардино-Балкария — одна из экономически слабых кавказских республик. В 1994 г. по распоряжению правительства аналогичная зона создавалась в Дагестане. По сути, СЭЗ создавались в рамках практики индивидуальных отношений между центром и регионами без необходимой проработки.

Ситуация была введена в правовое русло с появлением федеральных законов и используемого в них понятия «особая экономическая зона». Первым был принят ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области», который установил экономический статус российского эксклава (который обусловлен геополитическими обстоятельствами). Этот закон вступил в силу в январе 1996 г. (в начале 2006 г. был принят новый закон об этой особой экономической зоне, а в настоящее время она функционирует на основе отдельного ФЗ №16 от 10.01.2008 г.). Далее последовал закон «Об особой экономической зоне в Магаданской области» (вступил в силу в мае 1999 г.; с 1 января 2006 г. до 31 декабря 2014 г. участники зоны при осуществлении ими хозяйственной деятельности на территории зоны и в пределах Магаданской области освобождаются от уплаты налога на прибыль, инвестируемую в развитие производства и социальной сферы).

Особый экономический статус, подтверждённый на уровне федерального правительства, в России получили только два приморских региона. При этом федеральный центр предпринимал определённые усилия для введения экономических и временных ограничителей, не допуская превращения этих регионов в полунезависимые экономико-политические образования.

Принятие закона об особых экономических зонах в российском парламенте произошло только в 2005 г. В России постановлением Правительства от 22 декабря 2005 г. создано шесть ОЭЗ: четыре технико-внедренческих (инновационных) в городах: Дубна, Москва (Зеленоград, ТВЗ «Зеленоград»), Санкт-Петербург (посёлок Стрельна, зона «Нойдорф»), Томск; две промышленно-производственные зоны в городах: Елабуга (ОЭЗ «Алабуга») и Липецк (ОЭЗ «Липецк»). Единственным претендентом на эту роль являлась лишь Калининградская область с её особым экономико-географическим и геополитическим положением.

Кроме того, 3 февраля 2007 г. постановлением Правительства РФ в России создано семь ОЭЗ туристско-рекреационного типа: на Алтае, в Бурятии, в Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, а также в Иркутской и Калининградской областях.

Другим характерным явлением в 90-ые гг. стали внутренние оффшорные зоны. Оффшорная зона — это государство или его часть, в пределах которой для компаний-нерезидентов определяется особый режим регистрации и деятельности. В ряде государств используется также термин «налоговый рай». То есть регионы освобождали предприятия, регистрируемые на их территории от своих налогов. Это привлекало многие компании, которые снижали таким образом свои издержки. Как правило, одновременно формировались особые отношения между руководством региона и представителями бизнеса, поскольку региональный бюджет от такой практики не выигрывал. Внутренние оффшорные зоны, по сути, оформили особые отношения между региональными властями и отдельными крупными компаниями, заинтересованными в оптимизации налогообложения.

Обычно внутренние оффшорные зоны создавались в небольших республиках и автономных округах. Примерами являются экономически слаборазвитая Ингушетия (зона экономического благоприятствования «Ингушетия» была создана по решению федерального правительства; в 1996 г. в продолжение этой практики был принят ФЗ о Центре международного бизнеса «Ингушетия»), Калмыкия (регистрация предприятий на условиях оффшорного налогового законодательства проводилась через Агентство развития и сотрудничества), республика Алтай («Эколого-экономический регион «Алтай»). Позднее практику освобождения предприятий от региональных налогов стали применять в Мордовии, Эвенкийском, Чукотском АО и др. Например, Калмыкия на протяжении ряда лет была среди лидеров по доле федерального бюджета в налогах, собираемых на её территории (т.е. налоги в региональный бюджет практически не шли. Так, в 2003 г. доля федерального бюджета в налогах, собираемых на территории Калмыкии, составила 85%).3

В декабре 2003 г. Совет Федерации РФ отменил с 1 января 2004 г. инвестиционную льготу по налогу на прибыль, которую до этого имели право устанавливать местные власти. А освобождения предприятий от налога на прибыль и было наиболее привлекательным стимулом предприятий, работающих в оффшорных зонах. Тем самым в России были упразднены внутренние оффшоры (Калмыкия, Чукотка и др.). Из оффшоров осталась только Калининградская область, где Налоговым кодексом установлены льготы для резидентов особых экономических зон.

Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время соседние с Россией государства довольно широко используют зонный механизм для повышения конкурентоспособности приграничных с ней районов. Деятельность многих зон тесно увязана с российским рынком. В частности, в пограничных с Россией районах Китаем созданы специальные экономические зоны приграничного сотрудничества в Манчжоули, Хэйхэ, Суйфэньхэ и Хунчуне. Эти зоны играют важную роль в развитии российско-китайской торговли и экономическом подъеме отсталых северных районов Китая. Опасность данных процессов состоит в том, что состав заявок потенциальных резидентов ОЭЗ на 80% состоит из иностранных компаний. На данную пропорцию обращал внимание ещё в 2006 г. В. Путин, указывая на негативные последствия применительно к конкурентоспособности наших товаров и предприятий.4

Таким образом, стоит вопрос о необходимости выработки оптимальной пропорции барьерности и контактности при проведении государственной политики в сфере пограничного сотрудничества, чтобы, с одной стороны, активизировать внешнеэкономические контакты, а с другой, делать это не в ущерб вопросам национальной безопасности РФ. Это может стать возможным благодаря выработке ФЗ «О приграничном сотрудничестве в РФ».5

Законодательство, регулирующее приграничное сотрудничество на территории РФ

Под приграничным сотрудничеством в РФ понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия РФ и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий РФ и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий РФ и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами.

На сегодняшний день основные принципы приграничной политики России определяются Концепцией приграничного сотрудничества в Российской Федерации от 9 февраля 2009 г., в рамках реализации которой органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть разработаны мероприятия по организации и стимулированию приграничной торговли и экономического сотрудничества с сопредельными территориями других государств.

Кроме того, 5 января 2003 г. Россия присоединилась к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Подписав этот документ, федеральные власти взяли на себя обязательство оказывать всяческое содействие приграничному сотрудничеству регионов России с регионами сопредельных государств, прежде всего, это актуально для Мурманска, Карелии, Калининграда.

Тем не менее, в настоящее время в РФ нет специального законодательного акта, определяющего понятие, цели и принципы приграничного сотрудничества, формы и порядок его осуществления. Не разработан механизм правового, хозяйственного и политического регулирования всего комплекса вопросов приграничного сотрудничества на федеральном и региональном уровнях с учетом особой специфики в различных политико-географических направлениях.

Существующая правовая база пока что не позволяет полностью реализовать местный экономический потенциал, поскольку в значительной мере ограничивает прямые легальные контакты приграничных регионов и их муниципальных образований. В настоящее время в федеральном законодательстве почти не отражены права и обязанности органов местного самоуправления по осуществлению приграничного сотрудничества, не регламентированы их права и обязанности в отношениях с органами государственной власти.

Противники принятия ФЗ о приграничном сотрудничестве аргументируют свою позицию тем, что регионы России слишком гетерогенны, и им представляется нереалистичным учесть это при выработке унифицированного законодательства. С другой стороны, они апеллируют к тому, что существующих полномочий у федеральных, региональных и муниципальных властей достаточно для осуществления эффективной приграничной политики.

Необходимо понимать, что закон и не должен определять всю сложность взаимодействия различных структур, он должен определять общий механизм функционирования и общие приоритеты. Все структуры, которые работают в этой сфере — ФСБ, МО, пограничники, таможенники, должны руководствоваться конкретным законом при осуществлении своей деятельности. Зачастую ведь именно разрозненность и огромное количество существующих документов приводит к незнанию основных положений и порождает пресловутый правовой нигилизм, что у работников профильных служб попросту недопустимо. К тому же необходимо учитывать и то, что если в 2003 г., в ходе экспертных консультаций, то сейчас спектр вопросов приграничного сотрудничества существенно расширился. И было бы несколько странным, если бы региональные власти руководствовались исключительно собственными соображениями в вопросах этнической и миграционной политики, без учёта единой общефедеральной позиции. Ещё одним аргументом в пользу принятия закона является то, что под его одинаково обязательную юрисдикцию попадут все региональные и местные власти, что позволит избежать коррупционных механизмов, активно практиковавшихся в 90-е гг., в описанном нами выше опыте функционирования СЭЗ и оффшоров. Приграничное сотрудничество может и должно служить интересам развития всего региона, а не обслуживанию узкокорыстных интересов определённых кланов и региональных элит.

Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным принять специальный закон, имеющий статус федерального, для регулирования комплекса процессов, проходящих на приграничных территориях с учётом как политико-административных, так и географических, экономических и инвестиционных особенностей регионов России. Данный законопроект является весьма актуальным, так как за счет развития приграничных территорий он позволяет решить сложный комплекс проблем интеграции российской экономики в мировую систему хозяйства, обеспечить экономическое развитие и поддержку приграничных территорий, обеспечить выполнение своих внутренних конституционных и международных обязательств России. Также закон послужит тому, что понятия приграничного сотрудничества, территории приграничного сотрудничества, участников приграничного сотрудничества, и т.п., будут иметь однозначное, исчерпывающее нормативно-правовое толкование, что позволит заполнить имеющийся правовой вакуум.