Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений

Одним из первых законов  Советской власти был Декрет «О земле». По нему все помещичьи, царские, церковные и монастырские земли конфисковывались вместе с инвентарем и постройками и передавались крестьянским комитетам и Советам для распределения между крестьянами. Позже конституция РСФСР 1918 г. закрепила исключительную государственную собственность на землю, оставив гражданам право пользования землей. Остальные конституции ничуть не изменили право государственной собственности на землю, а еще более упрочили его положение как «генерального» собственника всех ресурсов (земельных включительно).

Помимо конституций, имели место ряд реформ, произведенных  советской властью в Средней  Азии и Казахстане в 1921-22 и 1925-29 гг., они  отражали положения Декрета «О земле». Что касается нормативных актов  число земельной направленности, то среди них следует отметить Земельный кодекс РСФСР 1922 г., по нему всем гражданам предоставлялось право трудового землепользования. Гражданин имел право хозяйственно использовать землю, возводить и использовать на земле хозяйственные и жилищные постройки, не нарушающие интересы иных землепользователей. Но гражданин не имел право покупки, продажи, залога, завещания и дарения земли. А также Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1968 г., и соответствующие земельные кодексы союзных республик. Земельные кодексы подтверждали право собственности на землю за государством, наделяя граждан правом постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентируя порядок наделения землей, устанавливали сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей. По нашему мнению, они детально регулировали порядок земельных правоотношений складывающийся в условиях государственной собственности на землю, правда, при этом интересы государства зачастую ставились над интересами субъектов прав на землю.

Следует отметить, что в "постсталинский" период органы государственной власти стали  все чаще сталкиваться с консерватизмом субъектов земельных отношений, а также с их неумением исходить из экономической и правовой рациональности. Происходят все новые громадные вливания из госрезервов в аграрный сектор экономики. После разгрома "производственной" научной школы аграрников 30-х годов, включавшей сторонников А.В. Чаянова, Н.Д. Кондратьева и других, в политике правящей партии возобладала концепция "огосударствления" аграрной сферы, волюнтаризм сселения деревень.

Советская власть предпринимала  жесткие нормативно-административ-ные  меры, безуспешно пытаясь преодолеть аграрный кризис. Вместе с тем, отвергнув парламентские средства гражданского реформирования и принимая в качестве правовых ориентиров директивные указания партии по земельному вопросу, партийно-советская организация управления пошла по пути ликвидации капитализации земли (не считая периода нэпа), объявила всеобщую национализацию земли и передачу ее в пользование хозяйствующим субъектам в соответствии с директивно установленными целями и предписаниями. Все это способствовало копированию худших уравнительных традиций русской общины, в результате чего последняя становилась тормозом развития предпринимательства.

Юридическое закрепление  партийно-государственной практики структурирования форм хозяйствования (совхозы и колхозы) и "двуединой" формы собственности (государственной и кооперативной) на крестьянской земле сдерживало укрепление правовой организации сельского хозяйства, не позволяло раскрыть рациональные и потенциальные возможности аграрного предпринимательства в рамках земельного права. Инициатива крестьянина всячески ограничивалась законом и политико-идеологическими средствами.

По нашему мнению, модель "советского социализма" все  более отрывалась от реальной практики хозяйствования, складывающейся в Европе, поскольку коренные земельные интересы крестьян игнорировались. Одновременно сельская территориальная община с потенциями территориального самоуправления была повсеместно заменена жестким партийно-государственным управлением на местах. Волюнтаризм административно-объединительной политики сказался, особенно в правовой сфере, в ущерб демократии и хозяйственному кооперированию.

Конечно, имеется ряд позитивных моментов в государственно-правовом регулировании муниципальных земельных  отношений в бывшем СССР. Но в  целом управленческая практика не выдержала испытания жизнью, либерализация земельно-правовых отношений утверждается медленно, с большим трудом.

Партийно-государственный  механизм власти наследовал многие черты, свойственные российской практике административно-командного управления аграрной сферой, и превзошел в бюрократизации и шаблонизации худшие проявления аграрной политики в России, особенно опыт первой половины XIX века по управлению государственными крестьянами.

Советские органы власти на местах жестко регулировали надел землей, централизовали заготовки продуктов земледелия, а также формализовали связи села с городом.Все это отгораживало рыночное пространство от сельских товаропроизводителей.

На наш взгляд, в тот период необходимо было жесткое  государственное воздействие на земельные процессы. Однако практика пошла по иному пути. В результате углублялись социально-экономические противоречия, сковывался прогресс производительных сил.

Важное место  в механизме регулирования земельно-управленческих отношений в бывшей РСФСР занимали первичные юридические факты и основания их возникновения, существования и прекращения. Однако происходившие изменения земельно-управленческих отношений не находили необходимого отражения в механизме правового регулирования.

По нашему мнению, демократизация управления земельным фондом в РСФСР была жизненной потребностью, обусловленной развитием принципов историчности, всесторонности, адекватности отражения практики в теории правового регулирования земельных отношений. Однако концепция демократического реформирования не получала четкого решения и реализации в ходе многочисленных реорганизаций управления сельским хозяйством. Не было осуществлено ключевое требование радикальных преобразований в земельных отношениях - обеспечение соответствия организационных форм, структур управления его демократической сущности, что в значительной степени снижало эффективность деятельности государственно-правовых звеньев.

В результате анализа практических аспектов можно сделать вывод  о целесообразности создания такой  модели управления аграрным сектором, где превалируют прежде всего самоуправленческие начала и административно-правовые аспекты. Необходимо, также, обеспечить в рамках правовой системы формирование демократического статуса аграрно-управленческих органов не административным путем сверху вниз, а на демократической основе - снизу вверх.

Анализ научной  литературы показывает, что в 1990-е  годы первым итогом земельного реформирования стала структурная реорганизация  в земельном секторе экономики. Отмечаются темпы спада сельскохозяйственного производства, которые оказались значительно выше темпов "отдачи" образовавшихся новых рыночно-хозяйственных структур. Неподготовленность правовой базы формирования новых технологий управления земельной реформой в условиях "свободного" рынка и невостребованность имевшихся научных наработок для внедрения и обновления привели к утрате государственной властью содержательных приоритетов процесса реформирования.

2]. В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в 1992 г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративный договор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того, в РФ имеется 29 малочисленных народов, многие из которых заявляют о своём праве на землю.

Таким образом, возникло право государственной  федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ, а позднее – и право муниципальной собственности на землю.

В связи с таким административно-государственным  устройством РФ возникли вопросы  о разграничении прав в целом  на имущество, а затем и конкретно  на землю.

В Земельном кодексе 1991 г. была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст. 3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в её составе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробно говориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землёй на своей территории (предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров). Но о собственности краёв и областей, автономий и муниципальной собственности ни чего не говорилось.

Впервые право муниципальной  собственности на землю было четко  сформулировано в Законе «О местном самоуправлении» . В статье 2 данного Закона были названы муниципальные образования, а в ст.36-78 подробно изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями. Они названы экономической основой местного самоуправления.

Работа над проектом нового федерального закона о местном самоуправлении началась еще в Верховном Совете. Он был значительным продвижением вперед по сравнению с Законом «О местном  самоуправлении в РСФСР». Поскольку определение общих принципов местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов еще Федеративным договором 1992 г., разработчики закона исходили из необходимости соблюсти права и интересы субъектов Федерации, с одной стороны, и федеральную защиту основных начал местного самоуправления – с другой. Законопроект (вернее, законопроекты) закреплял и развивал целый ряд важных конституционных положений, в частности о том. что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Всероссийское совещание по основам местного самоуправления 17 февраля 1995 г. рекомендовало Государственной Думе принять за основу один из законопроектов, подготовленный группой депутатов во главе с И. В. Муравьевым. Он и лег в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 25 августа 1995г.[35] Хотя этот закон и не был лишен недостатков, он являлся прогрессивным документом, закрепившим новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования российского государства и отвечающую международным стандартам, в частности Европейской хартии местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления, в том числе его правовой базы продолжалось и во второй половине 1990-х гг. Государственная Дума приняла законы, призванные заполнить правовой вакуум: «О финансовых основах местного самоуправления», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[36]. В 1997 г. создается Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ, а в 1998 г. – Конгресс муниципальных образований РФ. Ратифицируется Европейская хартия местного самоуправления.

Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 ,были определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст. 11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44 -51 – компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений.

По нашему мнению, основной проблемой в тот период был  вопрос разграничения государственной собственности на землю на федеральную и субъектов Федерации. Ее решение виделось в принятии (в соответствии с положениями ст. 72 Конституции) федерального закона о разграничении земель, находящихся в государственной собственности. Проведение такого разграничения в федеральном законе позволило бы кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности определить порядок, в соответствии с которым и будут проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принадлежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.

По мнению ряда исследователей, необходимость сочетания  государственного управления и самоуправления на местах в России в сильной степени поддерживается следующими обстоятельствами: историческая традиция – это иерархическое государственное устройство; менталитет народов, населяющих страну, – в пользу единой вертикали власти. Распределительные механизмы социалистического периода закрепили этот стереотип отношений населения с центральной властью. Традиции самоуправления всегда были очень неразвиты; играют свою роль и громадные территориальные пространства России, относительно слабая связь многих регионов с другими; неравномерность экономического развития территорий, разрыв в экономическом и социальном развитии между городом и селом, между крупными, средними и малыми городами. Данный фактор во многих случаях требует вмешательства и контроля со стороны государства. В российских условиях наиболее рациональным представляется сочетание твердой вертикали власти с ее устойчивыми и повсеместно развитыми горизонталями, главная государственная функция которых в этом контексте – обеспечение реальных и достаточно полных обратных связей между государственными структурами и населением. Система органов местного управления в России должна состоять (и практически состоит) как бы из двух неразделимых частей: административной, представляющей государственную власть на местах, проводящей в жизнь решения вышестоящих уровней управления, и самоуправляющейся («общинной», «коммуной»), принимающей собственные, независимые от центрального управления решения в тех рамках, которые определены общенациональным законодательством.

С другой стороны, это позволило бы соблюсти баланс интересов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, так как передача собственности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно дать четкий ответ на вопрос, какие государственные органы имеют право распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной собственности, и какими земельными участками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с законодательством в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Однако фактически эта норма не могла применяться, так как объекты муниципальной земельной собственности были еще не выделены из земель, находящихся в государственной собственности.

Процесс совершенствования  правовых форм регулирования аграрных отношений в то время был так  же связан с Указом Президента РФ от 7 марта 1996 года "О реализации конституционных прав граждан на землю"[38] и принятием Государственной Думой Земельного кодекса РФ[39], где установлено многообразие форм собственности на землю, включая частную. Признание правомерности частного владения землей сопровождается решительной регламентацией, установлением ограничительного порядка, целесообразность которого в каждом случае нуждается в специальной аргументации и мотивировании.