Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений

Хотя сложившееся  общественное представление о праве  на землю стимулировало развитие юридико-аграрных концепций, целостные правовые, междисциплинарные идеи земельных реформ в России не востребовались государственной властью. Увеличивавшийся разрыв между интересами укрепления государства, управленческим процессом и земельным укладом крестьянства характерен для многовекового эволюционного этапа, начиная с Судебников 1497 и 1550 гг., ставших в России прообразом «раннефеодальной конституции». Однако, на наш взгляд, необходимость изменения общего и конкретного содержания аграрной политики предопределяла правовые коллизии. К тому же статус крестьянства административно регулировался в податном положении как элемент подвластности, послушности знатным, состоятельным сословиям общества. Исключительно неравное положение социально-крестьянской общности сохранялось при различных политических режимах и формах правления в России.

Формализм сверхцентрализованного, с чертами военизированно-штабного управления в монархической России и традиция одномерного использования органами власти принципа "все для государства" дополнялись правовой системой России, декларативно провозглашавшей идеи земельной справедливости и народовластия.

Важное значение для регулирования земельно-управленческих отношений имеет преемственность, обеспечивающая их участникам последовательность режима поведения, то есть поступательное, необратимое, направленное изменение управления аграрной сферой при переходе от старого к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему этапу развития земельно-управленческих отношений.

На наш взгляд, преемственность в управленческо-правовом развитии агрореформ – это процесс сложных преобразований на всех этапах в целом. Можно придти к выводу, что содержание таких отношений выражает динамичный момент их структуры и определяется целями и задачами аграрной политики государства, его властным воздействием на функции и все земельно-управленческие связи. Свидетельством тому являются общероссийские Судебники 1497 - 1550 гг., Соборное Уложение 1649 года, определявшие правовые предпосылки преемственности в реформировании, что в итоге привело к окончательному закреплению крепостничества, к помещичьему землевладению, подчинению крестьян административной и судебной власти феодалов. Кроме того, в результате преемственности формируются господствующие ориентиры относительно крестьянской земли в условиях сверхцентрализованного государства, которому подчинено решение задач получения гарантированных объемов продовольствия в интересах существующей власти.

По Соборному  Уложению 1649 года субъектом собственности  на землю являлось государство, кроме  случаев вотчинного землевладения – фактической собственности. Пожалование земли в поместье означало приобретение помещиком право пожизненного владения землей. Кроме вышеуказанных случаев имела место приобретенная давность, которая устанавливалась в 40 лет.

Уже с начала второй половины XVI в. правительство стремилось к расширению своего контроля над вотчинным землевладением, законодательно декларируя ряд положений, при нарушении которых земля конфисковывалась в пользу государства: за продажу вотчин церкви и монастырям без доклада, в ряде городских корпораций за продажу земли иногородцам, а князьям – «мимо вотчин».

Еще более конкретные шаги были предприняты на практике: земельные сделки, в том числе  и по купчим, регистрировались в  правительственных учреждениях. Еще  в царских вопросах 1550 г. была сформулирована эта идея. В соответствии с Указом 1556 г. вотчинные земли не только описывались, как это было раньше, но наряду с поместьями «измерялись», учитывались в четвертях, т.е. правительство осуществляло контроль за количеством как поместной, так и вотчинной земли.

В то время документальное оформление прав на землю представляло собой сложный комплекс юридических  действий, так пожалование земли  заключалось в выдаче пожалованной грамоты, составление справки, то есть записи в приказной книге определенных сведений о наделяемом лице, на которых обосновывалось его право на землю, обыске, проводимом по просьбе наделяемого землей и заключавшемся в установлении факта действительной на занятости передаваемой земли, вводе во владение, заключавшемся в публичном обмере земли, проводимом в присутствии местных жителей и сторонних людей.

Помимо поместья и вотчины, земля находила своего владельца и через договор, выраженный договорной грамотой. Ее подписывали  продавец и покупатель, но приобретала она законную силу только после заверения в официальной инстанции, что выражалось в постановлении на ней печати. В некоторых случаях и этого было не достаточно. Иногда для обеспечения законности требовались дополнительные юридические действия, непосредственно не связанные не связанные с содержанием основного обязательства. К ним относились, например, передаточная запись на договоре («кабале»), переводящая обязательство на третье лицо; составление справки и др. Далее права на землю то расширялись, то вновь ограничивались: так, указом «О единонаследии» 1714 г. был существенно ограничен оборот земли, запрещался заклад земли, а также существенно ограничивалось право отчуждать землю через продажу, кроме как по «нужде», то есть при чрезвычайных обстоятельствах. Право наследование земли принадлежало сыновьям, при отсутствии завещания землю наследовал старший сын (по принципу майората).

2. Со времени  Петра I в России существовали  три системы местного управления  – бюрократическая, земская и  сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге – главный магистрат (1721 г.).

4. Сочетание  государственного и общественного управления осуществлялось в Российской империи второй половины XIX в. следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ. Несмотря на различный порядок формирования, господство с 1864 по 1890 г. «общественной» теории самоуправления, все институты управления рассматривались как часть единой системы государственного управления и включались в объект науки административного права.

Опыт земских  учреждений XIX в. доказал со всей очевидностью, что местное самоуправление не может быть выведено за пределы системы государственного управления. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, т.е. их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право последнего контролировать осуществление таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и для того чтобы их деятельность была эффективной, они нуждаются в принудительной власти. Земским учреждениям приходилось обращаться за помощью в местную полицию.

Опыт земской  и городской реформ, проведенных  во второй половине XIX в., свидетельствует  также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет  последнего. Гарантией независимости органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств.

Подводя итог изучению данного периода развития земельных  отношений в России и сопоставляя  его с предыдущим историческим периодом, можно сделать следующие выводы:

1) феодально-крепостнические  тенденции в регулировании земельных  отношений России пришли в  противоречие с рыночными отношениями,  в которые вступила Россия;

2) земельная  реформа по Манифесту от 19 февраля 1861 г. начала разрушать тормозящий развитие страны феодально-крепостнический строй;

3) с учетом  закоренелых традиций феодализма  в России, ее особого природно-экономического  положения, резкая ломка феодальных  отношений в земледелии была  чревата социальными потрясениями, а поэтому законодатель при разработке нормативных актов руководствовался принципами постепенности и осторожности;

4) такой подход  привел к замене феодально-крепостнических  земельных отношений в России  общинной формой землевладения,  которая же тормозила проникновение рыночных отношений в земледелие;

5) общинная форма  землевладения вскоре также стала  тормозом развития сельского  хозяйства России, и со всей  остротой встал вопрос о ее  реформации.

Круг субъектов землепользования значительно расширился в 1861г., когда право пользования землей получают крестьяне, причем государственные и удельные включительно. Крестьянин мог после заключения договора с помещиком выкупить полевой надел и стать собственником земли. Важной чертой Крестьянской реформы является то сопутствующее ей обстоятельство, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель; земля в 34 губерниях делилась на три категории - нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития. Для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов.

Анализ научной литературы, посвященной данному вопросу  показывает, что пиком детализации, правоотношений, складывающихся по поводу земли, является аграрная реформа 1906г., её идейным вдохновителем был П. А. Столыпин. 5 октября 1906 года вышел указ об уравнении крестьян в гражданских правах с остальными сословиями, а 9 ноября того же года – указ о праве выхода крестьян из общины с земельным наделом.

Оставив в стороне  все положения этой реформы, ибо  они объемны и существенного  интереса для рассматриваемой темы не представляют, следует отметить основную ее цель – реформа была направлена против общины и ее общинного владения землей. Крестьянин мог выйти из общины, но без земли. Реформа же устраняла этот пункт, и выделяющийся крестьянин сохранял за собой право пользования общинными угодьями. Нам представляется интересной процессуальная форма выделения крестьянина из общины. Заявление о выделе земли доводилось через старосту до сельского общества, которое просты большинством голосов и в месячный срок было обязательно определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Уездный съезд был апелляционной инстанцией в спорах о выделении.

Царское правительство  оказывало разностороннюю поддержку  Всероссийскому экономическому обществу, разработавшему за неполное столетие до земельно-буржуазной реформы около 250 модернизационных конкурсных проектов и задач по вопросам выделения земельного (помещичьего и крестьянского) хозяйства в комплексе с рационализацией земледелия и животноводства. Действовали совещательно-распорядительные органы, имевшие прямое отношение к земельным реформам. В разные периоды активность в агрореформировании проявляли Госсовет, Дворянские собрания, Управление Министерства внутренних дел, ответственное, вплоть до советского периода, за использование земель для продовольственного обеспечения городских и сельских поселений.

Представительство земельных интересов крестьян завершалось, в основном, на волостном уровне, а с губернского - оно представлялось через дворянство и реже - через  разночинцев. Не менее существенное влияние на государственно-правовые ориентиры земельных реформ оказывали традиции российской общины, отражавшие настроения либерал-реформаторов (западников) и общинников (славянофилов).

В мае 1911 г. был принят закон  «О землеустройстве», подробно регламентирующий порядок землеустройства. В нем предусматривался порядок образования землеустроительных комиссий под руководством предводителей дворянства. По этому закону, чересполосица крестьянских наделов могла быть ликвидирована «по необходимости». Разверстанию не подлежали: усадебные земли, земли с жилыми постройками, фабриками и мельницами, искусственные леса и торфяники. Арендаторы земель не имели права возражать против их разверстания. Отсутствие соглашения о разверстании вело к выделению «действительно используемых участков», при этом выдела мог требовать любой хозяин. Чересполосица мгла быть устранена и без согласия хозяйств.

Земским начальникам поручалось вести собрания, решающие вопросы  о разверстке земель, споры решались в уездной комиссии (9 апелляция  в губернской комиссии). Обжаловать их решения мог Сенат.

Закон «О землеустройстве» фактически подвел черту первому  этапу становления законодательства о земле и процессуальных формах его осуществления. Вторым этапом была Октябрьская революция 1917 г. и ее законы.

Таким образом, в период столыпинской реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, который затем существовал до 1917 г. Анализируя период столыпинской аграрной реформы и период развития земельных отношений до 1917 г., можно сделать вывод о том, что в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные отношения, следствием которых явилось повышение эффективности сельскохозяйственного производства.

По нашему мнению, взятие большевиками власти в России в 1917 г. определило новую земельно-управленческую платформу. В условиях советской власти возникла коллективная зависимость от государства, перераспределявшего производимый крестьянами продукт земледелия. Такая линия официально проводилась под предлогом замены на выданное крестьянам право бессрочного пользования сельскохозяйственной землей и присвоение земельной ренты в колхозах, учет которой был основательно запущен. Фактически вместо "муниципализации земли" и территориального самоуправления процесс земельного реформирования, провозглашенный большевиками, был ориентирован на быструю "национализацию земли" и построение хозяйственно-управляемых крупных агроструктур, подчинение их монополии государственной власти. Советы депутатов трудящихся на местах стали земельно-управленческими органами, связанными с организационной структурой правящей партии, принявшей в сталинский период форму руководящей силы и инициировавшей субъективистские агрополитические решения. Результаты этой политики хорошо известны.