Пенсионное обеспечение в Российской Федерации. Виды и условия назначения трудовых пенсий

Многие исследователи в качестве целевого предназначения пенсии выделяют лишь необходимость материального обеспечения граждан, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами или длительное время занимавшихся определенной профессиональной деятельностью, а также нетрудоспособных граждан, потерявших кормильца.

Представляется, что подобный подход носит крайне упрощенный характер и во многом является следствием устаревших взглядов на социальную природу пенсии, сформировавшихся еще в советском праве социального обеспечения, которые пришли в очевидное противоречие с современным пониманием целевого предназначения пенсионных выплат, выработанным Международной Организацией Труда (МОТ).

Более точным представляется подход, основанный на страховой при- роде пенсии. Работник посредством обязательного включения его государством в систему пенсионного страхования защищает себя (страхуется) от риска оказаться в нищете в старости или при наступлении инвалидности в результате неизбежной утраты регулярного дохода от трудовой деятельности. Кроме того, страхуются и нетрудоспособные члены семьи работника, живущие на доходы от его трудовой деятельности, также от риска оказаться в нищете в случае смерти своего кормильца.

Иначе говоря, пенсия назначается не в связи со старостью или инвалидностью, а исходя из презумпции утраты в этих случаях дохода, необходимого для жизнеобеспечения человека. При этом представлять каких-либо доказательств утраты дохода от трудовой деятельности для приобретения права на пенсию не требуется.

В обязательном пенсионном страховании в качестве страхового риска всегда выступает изменение материального положения работающих граждан, а достижение пенсионного возраста, инвалидность и потеря кормильца являются всего лишь страховыми событиями, наступление которых порождает обязанность страховщика осуществлять выплату страховки (т. е. пенсии). Все это позволяет определить пенсию как компенсацию работнику или его иждивенцам утраченного ими дохода при наступлении соответствующего страхового события (старость, инвалидность, потеря кормильца).

Вместе с тем выплата пенсий возможна и вне рамок обязательного пенсионного страхования. В любом обществе есть категории граждан, пенсионное обеспечение которых осуществляется непосредственно государством (т. е. не за счет страховых средств). В Российской Федерации к таким категориям относятся военнослужащие и приравненные к ним лица, судебные и прокурорские работники, космонавты и др. Однако, несмотря на данное обстоятельство, установление им пенсии также призвано компенсировать утраченный заработок при прекращении выполнения своей профессиональной деятельности.

Кроме того, существует институт социальных пенсий, позволяющий в практическом плане реализовать закрепленный в статье 39 Конституции Российской Федерации принцип всеобщности пенсионного обеспечения. Социальные пенсии устанавливаются нетрудоспособным лицам, которые не приобрели право на другие виды государственных пенсий в связи с трудовой или иной общественно полезной деятельностью. Целевым предназначением только этого типа пенсионных выплат является необходимость предоставления государством материального обеспечения нетрудоспособным гражданам, не имеющим другого источника средств к существованию.

Таким образом, пенсии можно разделить на два типа — государственные, финансируемые непосредственно за счет федеральных налоговых поступлений, и трудовые, финансируемые за счет средств работодателей (страхователей) и работников (застрахованных) в виде соответствующей части единого социального налога или страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Приведенная классификация базируется исключительно на финансовом критерии и носит, разумеется, достаточно условный характер. Трудовые пенсии устанавливаются согласно федеральному законодательству (т. е. государством) и в этом смысле также могут рассматриваться как государственные.

Формально первым из «пенсионного пакета» был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» и в статьи 12 и 67 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» и в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1999г. №1217-р внесен в Государственную Думу. К настоящему моменту он принят (Федеральный закон от 25 октября 2001г. №138-ФЗ) и вступил в силу.

Закон предусматривает (в качестве подготовительной меры к формированию в стране принципиальной новой технологии осуществления пенсионного обеспечения) учет на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица суммы уплаченных за него страховых взносов в Пенсионный Фонд РФ вместо суммы начисленных данному лицу страховых взносов за каждый месяц страхового стажа, как это было предусмотрено ранее.

Правовой смысл принятых поправок заключается в том, чтобы в процессе реформирования пенсионной системы перейти к порядку определения размера пенсии, который основывался бы не на учете продолжительности стажа и величины заработка застрахованного лица, а исходил бы только из объема перечисленным им или за него страховых взносов в Пенсионный Фонд РФ. Принципиально важно, что перечисление страховых взносов в перспективе может и не связываться с выполнением какой – либо трудовой деятельности (например, уплата этих взносов неработающим лицом по собственной инициативе в целях последующего приобретения им права на трудовую пенсию).

Ранее этого принят и вступил в силу закон, формально входящий в состав «пенсионного пакета», но по своему содержанию не имеющий к реформированию пенсионной системы прямого отношения – Федеральный Закон от 12.02.2001г. №18-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах». Поправки, предусмотренные этим законом, направлены исключительно на усиление властных полномочий государственного уполномоченного органа, осуществляющего контроль за деятельностью негосударственных пенсионных фондов5 – Инспекции НПФ при Минтруде России [8].

Безусловно, такая мера является актуальной, если иметь в виду предполагаемую возможность активного участия НПФ в формировании накопительного элемента новой пенсионной системы, однако недостаточной. В процессе формирования правовой базы пенсионной реформы потребуется внесение более серьезных изменений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах».

Нельзя не упомянуть еще о четырех законопроектах, которые не вошли в состав «пенсионного пакета», но были подготовлены исходя из общего контекста готовящейся пенсионной реформы.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 05.02.2001г. №162 в Государственную Думу внесены проекты федеральных законов «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за особые заслуги перед Российской Федерацией» (принят в первом чтении 11.10.2001 г.) и «О внесении дополнений в статью 110 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и статью 45 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Это два неразрывно связанных между собой законопроекта, направленных на «разгрузку» пенсионных выплат, устанавливаемых в рамках обязательного пенсионного страхования, от различных наслоений, не имеющих никакого отношения к уплате страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Следует отметить, что одной из острейших проблем, которые приходится решать Президенту и Правительству Российской Федерации при проведении реформы пенсионного законодательства, является проблема ликвидации льгот и привилегий нестрахового характера для отдельных категорий пенсионеров, «унаследованных» российской пенсионной системой из советского прошлого. К числу таких льгот относятся повышения, начисляемые к пенсии в связи с различными жизненными обстоятельствами, не охватываемыми системой обязательного пенсионного страхования (награждение высшими государственными наградами, победа на Олимпийских играх, участие в Великой Отечественной войне или работа в этот период в тылу, нахождение в фашистских концлагерях, применение незаконных репрессий и т. д.).

Совершенно очевидно, что, исходя из страховой природы пенсии, указанные повышения к ней начисляться не должны, однако лишение пенсионеров существующих выплат повлекло бы за собой ущемление их материальных интересов. В целях разрешения данной коллизии было предложено ввести для основных категорий граждан, пользующихся в настоящее время правом на повышенный размер пенсии, специальное пособие, получившее наименование «дополнительное материальное обеспечение за особые заслуги перед Российской Федерацией», финансируемое не из Пенсионного фонда, а за счет средств федерального бюджета. По существу это означает восстановление в новой форме института государственных персональных пенсий.

 Президентом Российской Федерации 17 апреля 2001 года на рассмотрение Государственной Думы были внесены проекты Федеральных законов «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации». Данные законопроекты определяют правовое положение Пенсионного фонда Российской Федерации, который призван играть ключевую роль в реформируемой пенсионной системе.

Формальным поводом к их разработке послужило вступление в силу Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования», однозначно определившего статус страховщика по обязательному пенсионному страхованию как некоммерческой организации. В связи с этим потребовалось преобразование Пенсионного фонда Российской Федерации, фактически выполняющего в настоящее время функции такого страховщика, из самостоятельного финансово-кредитного учреждения в специальный вид некоммерческой организации.

При этом пришлось решать правовую проблему, связанную с выбором надлежащей формы некоммерческой организации. Федеральный закон от 12 января 1996г.№7-ФЗ «О некоммерческих организациях» не содержит такой формы, которая бы соответствовала целевому предназначению федерального пенсионного фонда. Поэтому была предложена принципиально новая организационно-правовая форма некоммерческой организации — «Пенсионный фонд Российской Федерации».

Пенсионный фонд Российской Федерации наделяется правом управления средствами государственного пенсионного обеспечения (государственным внебюджетным фондом денежных средств, направляемых на социальное обеспечение), а также иным имуществом. Наделение ПФР имуществом осуществляется Российской Федерацией, и использоваться оно может только в целях финансового и материально-технического обеспечения текущей деятельности фонда и его территориальных отделений.

Законопроекты содержат запрет ПФР на учреждение коммерческих организаций любой организационно-правовой формы или участие в их деятельности.

В связи с тем, что Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» возложил на страховщика обязанность обеспечивать не только сбор страховых взносов, но и своевременно производить страховые выплаты (т.е. осуществлять весь комплекс функций по пенсионному обеспечению), законопроекты расширяют компетенцию ПФР.

 Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет:

• назначение, перерасчет и выплату государственных пенсий, включая организацию их доставки и пересылки, а также методическое обеспечение указанной деятельности;
• организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, а также единых федеральных банков, содержащих сидения о пенсионерах и о плательщиках страховых взносов в ПФР;
• капитализацию средств обязательного пенсионного страхования и участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и других категорий нетрудоспособных граждан.

Средства ПФР должны формироваться за счет обязательных страховых взносов, бюджетных ассигнований на выплату нестраховых пенсий, штрафных санкций и пеней, доходов от размещения временно свободных средств, добровольных взносов физических и юридических лиц и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

В 2001г. план подготовки законопроектов о реформировании пенсионной системы подвергся последней корректировке, которая уже не оформлялась в виде распоряжения Правительства Российской Федерации, а для оперативности утверждалась в рамках деятельности Национального совета при Президенте Российской Федерации по пенсионной реформе, образованного Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2001г. №137. Согласно Положению об этом совете в его задачи входит подготовка предложений по выработке основных направлений совершенствования пенсионного законодательства и рассмотрение проектов федеральных законов по вопросам пенсионного обеспечения.

В соответствии с решениями, принятыми на заседаниях Национального совета при Президенте Российской Федерации по пенсионной реформе, сформировался перечень принятых или подготовленных законов, которые можно сгруппировать по трем укрупненным блокам и для удобства общественного восприятия обозначить под обобщающим термином «новый пенсионный закон» (приложение Б).

В перспективе неизбежно возникнет объективная необходимость кодификации всех пенсионных законов и принятия по опыту многих стран Пенсионного кодекса Российской Федерации. Однако на данном этапе решение столь масштабной юридико-технической задачи невозможно и нецелесообразно.