Роль и место дознания в системе досудебного производства

УПК 1923 г. впервые предусмотрел два вида дознания: дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно и дознание по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно. Существование двух вышеуказанных видов дознания стало характерным для всего последующего развития советского уголовного процесса. Наметилась явная тенденция стирания граней между дознанием и предварительным следствием, которая в последующие годы продолжала усиливаться.

Дознание и предварительное  следствие с 1928 г. стало осуществляться административными органами, в отличие  от пореформенного уголовного процесса дореволюционной России, когда предварительное следствие осуществлялось судебными следователями - представителями судебной власти и первого послереволюционного десятилетия, во время которого основной костяк следственного аппарата - следственные комиссии и народные следователи до 1928 г. функционировали при судах. Особенно ярко стирание граней между дознанием и предварительным следствием проявилось в системе органов государственной безопасности, которые, будучи по своей природе полицейскими органами, призванными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, стали одновременно производить дознание, и предварительное следствие.

К концу 20-х годов грань  между дознанием и предварительным  следствием стала стираться, так  как следователи и прокуроры  широко пользовались предоставленным им правом передавать органам дознания расследование уголовных дел, по которым требовалось предварительное следствие

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1929 г. полномочия органов дознания практически  были уравнены с полномочиями следователя, органы дознания получили возможность самостоятельно приостанавливать и прекращать уголовные дела, а также по "разрешению прокурора следователь мог передать расследование любого из дел о преступлениях... иным органам расследования".¹² Реализация данного постановления на практике привела к тому, что подавляющее большинство дел стало расследоваться именно органами дознания, в частности милицией и органами государственной безопасности. Учитывая, что с 1934 г. милиция и органы государственной безопасности организационно объединились в одно ведомство - НКВД, можно констатировать, что все предварительное расследование в конце 30-х гг. ХХ столетия было сосредоточено в руках НКВД, а предварительное следствие, входящее в компетенцию прокуратуры, фактически ею не осуществлялось.

Основной особенностью организации досудебного производства в этот период стало законодательное  закрепление двух форм предварительного расследования - дознания и предварительного следствия - при фактической замене предварительного следствия дознанием, произошедшей при постепенно усиливающейся тенденции к стиранию граней между двумя формами предварительного следствия. Дознание рассматриваемого периода развития отечественного уголовного процесса превратилось в полную противоположность тому дознанию, которое имело место в пореформенном уголовном процессе дореволюционной России. Основная идея реформы 1860 г. - отделение полиции от следствия - была окончательно похоронена. Отечественный уголовный процесс в сфере досудебного производства фактически возвратился в дореформенное состояние, когда предварительное следствие было сосредоточено в руках полиции.

Введение в советской  России дознания как самостоятельной, особой формы предварительного расследования  обусловлено историческими условиями, в которых зарождалось государство нового общественного строя. Это главенство политического характера построения государства над его правовыми началами, острая нехватка квалифицированных, юридически подготовленных кадров для следственного аппарата, постоянное "обострение политической борьбы с врагами советской власти"¹³ и др.  
В связи с этим характерно, что в последующие годы роль дознания в производстве предварительного расследования на фоне поиска организационных форм осуществления этой деятельности возросла.  
Между тем при обсуждении в конце 50-х годов проекта уголовно-процессуального законодательства развернулась широкая дискуссия о праве на существование дознания как самостоятельной формы расследования преступлений. Несмотря на то, что большинство ученых и практиков склонялись к ликвидации данного правового института, в "Основах уголовного судопроизводства" 1958 г. он был сохранен.

УПК РСФСР 1960 г., имеет  большое значение в истории развития уголовного судопроизводства России. Он действовал на протяжении чуть более  сорока лет. Практически все современные ученые в сфере уголовного процесса и практические работники органов уголовного судопроизводства воспитаны на идеях этого кодекса. В период очередного и коренного реформирования всех сфер законодательства УПК 1960 г. претерпел многочисленные, порой весьма принципиальные изменения и дополнения, многие его положения были признаны неконституционными решениями Конституционного Суда РФ, тем не менее, он действовал вплоть до 1 июля 2002 г., став одним из последних по времени принятия российских кодексов.

Несомненной заслугой УПК  РСФСР 1960 г. стало четкое законодательное  разграничение как между двумя  формами предварительного расследования (дознание и предварительное следствие), так и двумя видами дознания (дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно и дознание по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно).

Итогом развития института  дознания в условиях действия УПК  РСФСР 1960 г. стало то обстоятельство, что дознание по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, и предварительное следствие стали фактически равнозначными формами предварительного расследования с незначительным превалированием по некоторым вопросам предварительного следствия перед дознанием. Обстоятельствами, свидетельствующими о возрастании роли органов дознания в предварительном расследовании, стали следующие: постоянное расширение круга дел, по которым органы дознания имели право производства расследования в полном объеме; введение института протокольной формы досудебной подготовки материалов; допущение участия защитника при производстве расследования в форме дознания; узаконенная возможность уравнивания сроков предварительного следствия и дознания в порядке ст. 133 УПК 1960 г. Преимущество предварительного следствия перед дознанием заключалось, в основном, в различиях в пользу предварительного следствия статуса следователя и лица, производящего дознание в части их процессуальной самостоятельности. Тем не менее, возрастание роли органов дознания в предварительном расследовании не привело к замене предварительного следствия дознанием, как это имело место в предшествующий период развития уголовного процесса.

Ныне действующий УПК  РФ 2001 г. воспринял многие положения  УПК 1960 г., в том числе и качающиеся института дознания.

В настоящее время  в Российской Федерации действует  Уголовно-процессуальный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 22 ноября 2001 года, с многочисленными изменениями  и дополнениями по состоянию на 26 апреля 2007 года¹⁴

В новом УПК введено  понятие дознавателя и ч.1 ст.41 УПК устанавливает, что полномочия органа дознания возлагаются на дознавателя  начальником органа дознания. Дознаватель  вправе самостоятельно производить  следственные действия и принимать  процессуальные решения, за исключением случаев, когда для производства процессуального действия требуется согласие начальника органа дознания, санкция прокурора и (или) решение суда. Но по-прежнему процессуальная самостоятельность лица, производящего дознание, носит усеченный характер, поскольку обжалование указаний органа дознания или прокурора не приостанавливает их исполнения. ¹⁵

Сроки дознания по уголовным  делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, сокращены (15 дней со дня возбуждения уголовного дела и до направления его прокурору, прокурор может продлить указанный срок на 10 дней). Процессуальный порядок производства упрощен, поскольку дознание ведется в отношении подозреваемого и не осуществляется привлечение лица в качестве обвиняемого. Лицо приобретает процессуальный статус обвиняемого с вынесением обвинительного акта.¹⁶

Дознание по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, проводится только в отношении лица, подозреваемого в совершении преступления. Указанный вывод следует из анализа ст. 223 УПК РФ, регламентирующей порядок и сроки дознания по делам, возбуждаемым в отношении конкретных лиц. Учеными-процессуалистами, как и практическими работниками, по вопросу основания возбуждения уголовного дела занята позиция, согласно которой уголовное дело возбуждается по факту события преступления (in rem), а не в отношении конкретного лица (in personam), что, однако, при известных условиях, не исключает возможности возбуждения уголовного дела в отношении определенного лица, например при задержании преступника на месте преступления, либо в силу специфики преступления, когда известно лицо, его совершившее.¹⁷ Однако анализ составов преступлений, по которым расследование производится в форме дознания, не свидетельствует о том, что при возбуждении уголовных дел в каждом случае должно быть известно лицо, подозреваемое в совершении преступления. Таким образом, при возбуждении уголовных дел по факту совершения указанных преступлений новый Уголовно-процессуальный кодекс не регламентирует порядок досудебного производства, что является недопустимым (целый пласт уголовных дел выпадает из сферы правового регулирования) и требует от законодателя внесения срочных изменений.

Новый Уголовно-процессуальный кодекс предусматривает, при наличии к тому оснований, направление уголовного дела, подследственность которого отнесена к органам дознания, для производства предварительного следствия, что на наш взгляд, безусловно, является верным (п.8, 9 ч.2 ст.34, п.4 ч.1 ст.226 УПК РФ). Однако, для устранения противоречий в вопросах определения подследственности уголовных дел, считаем необходимым изменение редакции ч. 2 ст. 150 УПК на следующую - "Производство предварительного следствия обязательно по всем уголовным делам, за исключением уголовных дел о преступлениях, указанных в части третьей настоящей статьи, по которым предварительное следствие производится в тех случаях, когда это признает необходимым прокурор. Подследственность в этих случаях определяется прокурором".

Расследование преступлений в форме дознания выступает одним из видов досудебного производства. В юридической литературе подчеркивалось, что первостепенным основанием разграничения форм досудебного производства в уголовном процессе, в зависимости от степени их процессуальной сложности, служит материально-правовой критерий - тяжесть наказания, предусмотренного законом за совершение преступления (по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях обязательным должно быть предварительное следствие; дознание (как самостоятельная форма расследования) - по делам о преступлениях средней тяжести; по преступлениям небольшой тяжести допускается упрощенный порядок производства).¹⁸ Наряду с материально-правовым критерием разграничения форм досудебного производства необходимо учитывать уголовно-процессуальные основания их разграничения. Наиболее полно уголовно-процессуальные основания разграничения форм досудебного производства разработаны профессором Якимовичем Ю.К., на первое место среди которых поставлена степень сложности установления фактических обстоятельств дела. ¹⁹

Новый кодекс к подследственности  органов дознания относит как  преступления средней тяжести, так  и преступления небольшой тяжести, по которым ранее досудебная подготовка материалов происходила в протокольной форме. Устранение протокольного производства по незначительным преступлениям является неоправданным, в литературе отмечалась достаточно высокая степень эффективности данной формы досудебного производства. Замена протокольной формы по делам небольшой степени общественной опасности ускоренным дознанием приведет к излишней работе органов дознания (возбуждение уголовного дела, производство следственных действий) для достижения того же результата, что и при протокольном досудебном производстве.

 Пробелом действующего  закона является неустранение  ущемления прав потерпевшего, гражданского  истца, ответчика и их представителей, поскольку они лишь уведомлялись  об окончании дознания, но материалы  дела им для ознакомления не  предоставлялись. Новый уголовно-процессуальный закон не решает данной проблемы - согласно ст.225 УПК обвиняемый, его защитник должны быть ознакомлены с материалами уголовного дела, потерпевшему или его представителю, при наличии ходатайства, могут быть предоставлены материалы дела для ознакомления, однако обязанности уведомления дознавателем потерпевшего или его представителя об окончании расследования законодатель не предусмотрел. В отношении гражданского истца, ответчика и их представителей не предусмотрено ни ознакомление с материалами дела, ни уведомление об окончании дознания.

Для существующих в настоящее время  органов дознания процессуальная деятельность (в том числе дознание) не является основной, однако органами дознания они  именуются, прежде всего, из-за того, что  наделены уголовно-процессуальными полномочиями.²⁰ По нашему мнению, критической оценки заслуживает новелла УПК, которой в систему органов дознания включены «иные органы исполнительной власти, наделённые в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности».²¹ Во-первых, подобное положение значительно расширяет количество органов дознания, в том числе и за счет органов, не наделенных процессуальной компетенцией. Во-вторых, установление процессуальной компетенции через оперативно-розыскную составляющую чревато опасностью смешения принципиально различных видов деятельности. Вряд ли верно указание в числе органов дознания и на органы внутренних дел, поскольку, очевидно, что не все должностные лица органов внутренних дел вправе осуществлять процессуальные полномочия и, кроме того, следователи как сотрудники органов внутренних дел не могут быть подчинены начальнику органа дознания, которому следователь вправе давать обязательные для исполнения поручения. Представляется правильным вернуться к прежнему наименованию органа дознания – милиция.

Несмотря на отсутствие права производить дознание, субъекты, указанные в ч. 3 ст. 40 УПК, должны рассматриваться как органы дознания. Соответственно, закон необходимо усовершенствовать, указав, в п. 24 ст. 5 УПК, что органами дознания являются государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание или иные процессуальные полномочия, а в п. 7 той же статьи слова «а также» заменить словом «либо».

Несмотря на право следователей прокуратуры, органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ осуществлять дознание по некоторым категориям уголовных дел (п.7 ч.3 ст.151 УПК), этих должностных лиц нельзя относить к органам дознания. В связи с неразрешенностью ряда вопросов в случае осуществления дознания следователем (о начальнике органа дознания, утверждении обвинительного акта и т.д.) в ст.37 и 38 УПК следует внести дополнения, касающиеся регламентации полномочий при возложении на следователя обязанности по производству дознания.

В качестве дознавателя могут выступать  не только лица, занимающие штатные  должности дознавателей, но и любые  другие должностные лица органа дознания, если начальник органа поручил им выполнение процессуальных полномочий. Фактический характер наделения полномочиями на производство процессуальных действий любого должностного лица органа дознания приводит к выводу о возможности исключения из п. 7 ст. 5 УПК слова «правомочное», поскольку в любом случае, хотя и разными способами данное правомочие предоставляется начальником органа дознания.