Роль и место дознания в системе досудебного производства

В целях оптимизации  процедуры расследования к подследственности  органов дознания (ч. 3 ст. 150 УПК) дополнительно  отнесено 39 статей УК Российской Федерации, исключен признак обязательности предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними, поскольку по делам данной категории участие защитника обязательно с момента возбуждения уголовного дела. Впервые в уголовно-процессуальном законе сформулировано процессуальное положение дознавателя, полномочия которого практически стали соизмеримыми с полномочиями следователя (ст. 41 УПК).

На расширение компетенции  органа дознания направлено и снятие ограничений по перечню производимых этим органом неотложных следственных действий (ст. 157 и п. 19 ст. 5 УПК), которые он в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования, может производить после возбуждения с согласия прокурора уголовного дела о преступлениях, по которым производство предварительного следствия обязательно. Орган дознания при этом вправе задержать лицо по подозрению в совершении преступления в порядке ст. 91 УПК РФ, однако не может предъявить обвинение, а также избрать меру пресечения. В этих же целях УПК РФ предусмотрел возможность проверки сообщений о совершенном или готовящемся преступлении в рамках административной деятельности милиции, по завершении которой об обнаружении признаков преступления составляется рапорт, на который распространяются предусмотренные ст. 144, 145 УПК правила рассмотрения заявлений и сообщений о преступлении (не позднее трех и максимум десяти суток) и принятия по нему процессуального решения.⁴⁰ Такой порядок предусмотрен, в первую очередь, при проверке обращений о фактах хищения в коммерческих организациях, реализации материалов оперативных разработок и в ряде других случаев. В этих рамках органами дознания могут проводиться налоговые проверки, ревизии и приниматься другие меры по обнаружению признаков преступления.

Решению задачи совершенствования  досудебного производства призвано способствовать исключение практически в полном объеме существовавшего в УПК РСФСР института возвращения судом уголовного дела для дополнительного расследования. В соответствии со ст. 237 УПК РФ уголовное дело может быть возвращено прокурору лишь для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта (при дознании), а также когда прокурором не вручена обвиняемому копия обвинительного заключения или обвинительного акта и еще водном специальном случае для пересоставления итогового процессуального документа органа предварительного расследования, т. е. для устранения так называемых «технических» просчетов, для чего закон устанавливает пятидневный срок, по истечении которого уголовное дело подлежит направлению прокурором в суд.

Итак, нет принципиального, коренного различия между дознанием и предварительным следствием. Объединенные общностью задач, регламентируемые единым процессуальным законодательством и уравненные по юридической значимости добываемых ими доказательств, дознание и предварительное следствие все же отличаются друг от друга по ряду признаков. Такое разграничение идет по нескольким направлениям, а именно⁴¹:

а) по органам. Предварительное следствие ведется следователями, т. е. должностными лицами специального назначения, имеющими своей основной задачей расследование наиболее серьезных и сложных преступлений, вскрытие конкретных условий и причин, способствующих их совершению, и развертывание на основе обобщения следственной практики системы профилактических мероприятий по предупреждению и искоренению общественно опасных деяний. Все они вне зависимости от их ведомственной принадлежности занимаются только расследованием (а частично также возбуждением) уголовных дел. Следователи ни прокуратуры, ни Федеральной службы безопасности, ни Министерства охраны общественного порядка каких-либо других функций не имеют. Для производства же дознания каких-либо особых органов не существует. Оно проводится дознавателями ОВД, дознавателями работниками Федеральной службы безопасности, дознавателями органов службы судебных приставов, дознавателями таможенных органов РФ, дознавателями органов государственной противопожарной службы, следователями прокуратуры, дознавателями органов по контролю за оборотом наркотических средств  и психотропных веществ.⁴² Почти все они – административные учреждения и лица, для которых ведение дознания является только одной из стоящих перед ними задач. Эти учреждения и лица имеют ряд других функций, предназначены главным образом для управления или обеспечения порядка в тех или иных сферах социальной жизни. В то же время они, выполняя свои основные обязанности, должны блюсти дисциплину и порядок, предупреждать, препятствовать и просекать их нарушение и оказывать содействие борьбе с общественно опасными деяниями. Поэтому закон возлагает на них и ведение дознания, однако всегда лишь в той мере, в какой это вытекает из основного направления деятельности перечисленных органов и лиц и не мешает нормальному ее осуществлению.

Даже применительно  к органам милиции, на долю которых  падает фактически основная часть работы по дознанию, закон не предусматривает разграничение их подразделений, служб и должностных лиц на административные и занимающиеся расследованием преступлений. Такое разделение мешало бы наиболее рациональному использованию сил и средств этих органов и препятствовало бы успешному выполнению возложенных на них задач по производству процессуальных действий в случаях неотложной необходимости, нанося тем самым вред делу борьбы с преступностью.

б) по методам  работы. Органы следствия в ходе выполнения возложенных на них задач пользуются только процессуальными средствами. Хотя при определенных условиях они могут предпринять розыскные и проверочные действия, но это не всегда характерно для них. Деятельность следователя сводится преимущественно к аналитической, тщательной и вдумчивой следственной работе, к полному и всестороннему исследованию фактов путем проверки, анализа и оценки доказательств. Для него далеко не достаточны ловкость, находчивость, умение разведывать и разыскивать. От следователя, помимо того, требуется высокая юридическая квалификация, точное соблюдение всех процессуальных форм, письменное закрепление обнаруженных им фактических данных и т. д. Между тем новый УПК РФ на дознание и процессуальные меры, а также производство неотложных следственных действий. ⁴³ Кроме того, органы дознания в ходе своей деятельности предпринимают, с одной стороны, следственные действия, с другой – оперативно-розыскные мероприятия. ⁴⁴ Причем названные средства раскрытия преступления принципиально отличаются друг от друга по непосредственным целям, по форме, содержанию и многим другим признакам.

Оперативно-розыскная  деятельность находится вне процесса и представляет собой основанную на законе и подзаконных актах систему мероприятий, связанных с использованием специальных тактических и технических методов и средств с целью предупреждения, пресечения, раскрытия преступления и розыска совершивших его лиц. Многие из подобного рода мероприятий требуют специальных познаний и подготовки, особых тактических приемов и средств, потому они составляют исключительную компетенцию органов милиции и Федеральной службы безопасности.

Оперативно-розыскная  работа, преобладающая  в деятельности органов милиции и некоторых  других органов дознания, часто основывается на личном наблюдении, на беседах с отдельными гражданами и должностными липами, на слухах и на поведении подозреваемых в преступлении лиц. Ее результаты сами по себе без подтверждения их в ходе следственных действий доказательственного значения не имеют, в письменном оформлении обычно не нуждаются. Они носят ориентирующий, информационный характер. Чтобы на их базе получить доказательства, необходимо или самим же органам дознания, или следователю предпринять следственные действия, наиболее целесообразные в каждом конкретном случае. Потому принятие оперативно-ро-зыскных мер не может заменить производства следственных действий.

В отличие от процессуальных действий оперативно-розыскные мероприятия не имеют заранее установленной формы и в деталях нормами права не регламентируются. Чем в этой работе больше простоты, тем скорее достигаются ее цели. В настоящее время эта работа может и должна быть значительно усилена, тем более что объем дознавательской деятельности органов милиции по делам о преступлениях, по которым производство следствия не обязательно, ныне сократился примерно в три раза.

Но наряду с такими принципиальными различиями оперативно-розыскные  и процессуальные меры, объединяемые в деятельности органов дознания, имеют то общее, что и те, и другие направлены на раскрытие преступления, обнаружение виновного и собирание доказательств. Они удачно дополняют друг друга, поскольку оперативно-розыскные мероприятия позволяют выявить следы преступления и другие доказательства по делу, а процессуальные действия – их закрепить, проверить и правильно оценить. Поэтому как в теоретическом, так и в практическом отношениях надо не только уметь отличать эти меры друг от друга, но уяснить формы и методы их сочетания, имея в виду то обстоятельство, что отрыв следственных и оперативных действий друг от друга нередко является основной причиной некачественного расследования дела или даже приостановления его за нерозыском обвиняемого и за необнаружением лица, совершившего преступление;

в) по характеру  подследственных дел. По закону дознание производится по тем категориям общественно опасных деяний, которые по своему характеру таковы, что они чаще всего учиняются в сфере управления и общественного порядка. Эти деяния являются менее опасными, вскрываются чаще всего при осуществлении административных функций и обеспечении общественной безопасности. С точки зрения расследования они сравнительно простые, раскрываются быстро, в основном оперативно-розыскным путем, тогда как дела, по которым проводится предварительное следствие, представляют большую общественную опасность, более сложны и в меньшей степени связаны с административной деятельностью тех или иных органов. Для раскрытия этих преступлений, хотя подчас тоже требуется значительная оперативно-розыскная работа, они всегда предполагают большой объем следственных мероприятий;

г) по процессуальному режиму. В этом отношении разграничение предварительного следствия и дознания проводится по двум моментам: по процессуальным срокам и по процессуальным формам, связанным с участием в предварительном расследовании  потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика, их представителей и защитника обвиняемого. Для ведения дознания устанавливается максимум месячный срок (20 суток общий срок, и 10-дневный срок возможного продления)⁴⁵, для предварительного следствия – двухмесячный.⁴⁶ При окончании предварительного следствия могут ознакомиться с материалами дела и заявлять соответствующие ходатайства защитник обвиняемого, потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители, при окончании же дознания им такое право не предоставляется: потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители органом дознания извещаются только об окончании дознания и направлении дела прокурору, но материалы дела для ознакомления им не предъявляются.

Тем самым, законодатель несколько упростил для ведения дознания некоторые процессуальные формы, обязательные для предварительного следствия. Но это упрощение процессуального режима имеет строгие рамки, происходит без ущерба интересам успешного выполнения задач уголовного судопроизводства. Закон отверг имевшие в литературе место предложения о том, чтобы дознание было еще больше упрощено и сведено по некоторым делам (хулиганство, кража и др.) к составлению протокола о происшествии, подлежащего немедленному направлению в суд. Принятие этих рекомендаций могло нанести ущерб интересам установления объективной истины по делу, ослабить гарантии права обвиняемого на защиту. Правда, в ст. 116 УПК Казахской ССР первоначально допускалось проведение упрощенного дознания примерно по 28 составам преступлений (мелкое хищение, незаконная порубка или повреждение леса, неосторожное телесное повреждение и т. д.). Однако очень скоро практика показала  неприемлемость этого порядка и указанная процессуальная норма была официально отменена.

д) по степени  процессуальной  самостоятельности. С этой точки зрения уголовно-процессуальное законодательство предоставляет следователям больше самостоятельности, нежели органам дознания.

В прошлом, как известно, по степени процессуальной самостоятельности органы следствия и дознания почти ничем не отличались друг от друга. Все указания прокурора, без всякого исключения, были одинаково обязательны для них. Следователь не наделялся правом давать органам дознания поручения и указания о производстве следственных и розыскных действий. Практически он и сам не принимал почти ни одного процессуального решения: на составленных им документах значилось «утверждаю» или «согласен» – «прокурор». Такое положение сковывало инициативу следователей, принижало их роль в борьбе с преступностью. Оно, кроме того, мешало действенной координации работы органов следствия и дознания, а также не способствовало установлению нормальных, правильных процессуальных отношений между прокурором и следователем.

Новое уголовно-процессуальное законодательство изменило это положение. Оно значительно расширило предоставляемые следователям полномочия, повысило процессуальную самостоятельность следователя в отношении и прокурора, и органов дознания и усилило их ответственность за качество и результативность предварительного расследования уголовных дел. В законе предусматривается, что «при производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкции от прокурора, и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение.