Роль и место дознания в системе досудебного производства

Изучение бланков процессуальных документов, предусмотренных приложениями к ст.476 УПК, даёт основание полагать, что законодатель всё же делает попытку разграничить процессуальное положение дознавателя как лица, занимающего соответствующую штатную должность, и иного должностного лица органа дознания, осуществляющего процессуальную деятельность по поручению начальника органа дознания (ст. 476, приложения 9, 13, 14, 21). Есть мнение, что следует отказаться от использования в законе понятия «должностное лицо органа дознания». Любые должностные лица органа дознания, уполномоченные начальником, вправе производить любые виды процессуальной деятельности и являются дознавателями. На основании вышеизложенного, предлагаем изложить п.7 ст.5 УПК в следующей редакции: «Дознаватель – должностное лицо органа дознания, уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания либо иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом».

Присоединяемся к неоднократно высказывавшемуся в литературе мнению о необходимости регламентировать полномочия начальника органа дознания в самостоятельной статье УПК.²² В настоящий момент не усматривается какой-либо процессуальной основы (кроме прямо предусмотренных случаев) для утверждения начальником органа дознания решений дознавателя.

Поскольку все процессуальные действия осуществляются дознавателями, полагаем возможным отказаться от понятия «орган дознания» в тех случаях, когда речь идёт об органе дознания как конкретном участнике процессуальных действий (ст. 144, 146, 148, 156, 157 УПК). В УПК достаточно будет указания на то, что эти действия осуществляют дознаватель и начальник органа дознания.

 За время действия  нового Уголовно-процессуального  кодекса в него внесено более  сотни изменений, которые во  многом изменили первоначальную  модель этого важнейшего нормативно-правового  акта.

К сожалению, следует отметить, что, несмотря на внесенные изменения, несовершенство отдельных норм Уголовно-процессуального кодекса нередко позволяет виновным уходить от уголовной ответственности, негативно сказывается на работе следователей и дознавателей, а также подрывает авторитет правоохранительных органов и всего государства в целом. В связи с этим представляется, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы осмыслить и максимально быстро снять имеющиеся противоречия между правовыми положениями и реалиями жизни.

Как в период до принятия УПК РФ, так и в настоящее время одной из острейших проблем является вопрос о процессуальной регламентации дознания и его органов. Данная проблема разрабатывалась Божьевым В.П., Гирько С.И., Лупинской П.А., Мизулиной Е.Б., Петрухиным И.Л., Победкиным А.В., Смирновым А.В. и многими другими учеными-процессуалистами.

Высказываемые в литературе обвинения в адрес разработчиков  проекта Уголовно-процессуального  кодекса в части процессуальной регламентации дознания обусловлены  тем, что, не прислушиваясь к специалистам по отдельным, но крайне принципиальным вопросам на этапе принятия Кодекса, они не проявили должной заинтересованности и тем, что практика применения УПК убедительно подтверждает неверность ряда норм, закрепленных в уголовно-процессуальном законодательстве.

В современном политическом мире в порядке реформирования подразделений  дознаний планируется проводить  пять этапов (с 2006 по 2011 года) этой реформы. В ходе их реализации будет проведено  изучение профессиональных навыков  и знание процессуальных особенностей расследования преступлений всех дознавателей, включая руководителей подразделений, а также дальнейшее повышение их квалификации, улучшение материально-технического и информационного обеспечения и ряд других организационных мероприятий.

§ 3 Понятие дознания, формы и цели

Закон не дает определения, что понимается под предварительным расследованием, однако в теории уголовного процесса таковое имеется. В.М.Суслов считает, что расследование преступлений - это активная, целенаправленная деятельность, направленная к установлению истины по каждому уголовному делу.²³

Как уже говорилось формами предварительного расследования принято (как минимум) именовать два вида уголовно-процессуальной деятельности: дознание и предварительное  следствие. Что же такое дознание?

Дознанию в теории уголовного процесса посвящено значительное число работ. В них рассмотрены особенности  деятельности милиции и начальников  исправительно-трудовых учреждений. Вопросам же производства дознания другими органами дознания внимания не уделялось.

В отношении, к примеру, органов государственного пожарного  надзора процессуалистами указывалось  лишь на то, что уголовно-процессуальная деятельность последних осуществляется по делам о пожарах и нарушениях противопожарных правил с 1935 года. В  своих публикациях авторы, если и останавливались на той или иной особенности деятельности какого-либо другого, помимо милиции, органа дознания, то делали это обычно бегло и очень кратко. Именно поэтому характеристика дознания применительно к деятельности выбранных нами для примера органов гос-пожнадзора обычно заканчивалась повторением содержания п.5 ст.117 УПК. Из известной нам литературы только И.Ф.Крылов и А.И.Бастрыкин названной проблеме посвятили параграф своего учебного пособия "Розыск, дознание, следствие".

Дознание, как и любая  другая из форм предварительного расследования, начинается после возбуждения уголовного дела. У него есть существенные отличия  от протокольного расследования. В  зависимости от того, о каком виде дознания идет речь, оно может завершаться направлением уголовного дела следователю либо, также как предварительное следствие, направлением дела в суд с обвинительным заключением или прекращением уголовного дела.

Закон и ту, и другую деятельность, осуществляемую на этапе  предварительного расследования, именует дознанием.

Однако следует помнить, что "...дознанием при существующей его законодательной регламентации  охватываются две разнородные процедуры, объединение которых в одном  правовом институте является искусственным".²⁴ Совершенно верно в этой связи утверждение Г.И.Мачковского, что дознание - это лишь производство неотложных следственных действий (и соответствующие решения)²⁵, то есть, согласно Гаврилову А.К., дознание всегда лишь первый этап (часть) расследования; а так называемое дознание в полном объеме - это проведение органом дознания предварительного следствия, с ограничением при этом прав граждан.²⁶ Иными словами, если два, совершенно разной природы, задач, сроков и т.п., вида деятельности могут именоваться одинаково, и если такое положение считать оправданным, последовательно все виды уголовно-процессуальной практики органов дознания именовать дознанием.

Учитывая изложенное, основные понятия института дознания применительно к деятельности органов  дознания, неуполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, на этапе дознания могут быть охарактеризованы следующим образом

В Уголовно-процессуальном кодексе 2002 года впервые на законодательном  уровне было закреплено понятие «дознание». Так пункт 8 ст. 5 УПК РФ определяет сущность дознания – как форму предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.

Так же впервые дается определение «органа дознания»  – государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия .

В ст. 40 УПК РФ законодатель дал перечень тех государственных  учреждений и должностных лиц, которые  вправе обладать статусом органа дознания как участника уголовного судопроизводства.

На основании п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы внутренних дел РФ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

Чтобы уяснить данное законодательное положение и  установить, что же это за иные органы исполнительной власти, следует обратиться к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной  деятельности». В статье 13 закона четко перечислены органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Помимо оперативных подразделений ОВД, указываются также оперативные подразделения: Федеральной службы безопасности (ФСБ), Федеральной службы охраны (ФСО), Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки РФ (СВР), Федеральной службы исполнения наказания (ФСИН) и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ФСКН).

Таким образом, оперативные подразделения указанных правоохранительных органов наряду с органами внутренних дел являются органами дознания, когда возникает необходимость осуществления уголовно-процессуальной деятельности.

Кроме перечисленных  государственных органов статусом органа дознания также обладают:

• на основании п. 2 ч. 1 ст. 40 УПК РФ - Главный судебный пристав  РФ, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта РФ, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ;

• на основании п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ - командиры воинских частей, соединений, начальники военных  учреждений или гарнизонов;

• на основании п. 4 ч. 1 ст. 40 УПК РФ - органы Государственной противопожарной службы.²⁷

Процессуальная деятельность может осуществляться также:

1) капитанами морских  и речных судов; находящихся  в дальнем плавании, — по уголовным  делам о преступлениях, совершенных  на данных судах;

2) руководителями геологоразведочных  партий и зимовок, удаленных  от мест расположения органов  дознания, указанных в части первой  настоящей статьи, — по уголовным  делам о преступлениях, совершенных  по месту нахождения данных  партий и зимовок;

3) главами дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации — по уголовным делам о преступлениях, совершённых в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Объем процессуальных полномочий данных органов ограничивается лишь деятельностью по проверке заявлений (сообщений) о преступлениях, возбуждением уголовного дела и выполнением неотложных следственных действий. Поскольку эти органы не вправе осуществлять дознание, то и отнесение их к органам дознания, несмотря на наименование ст. 40 УПК, не вполне логично.

Следует иметь в виду, что государственные учреждения и должностные лица, перечисленные  в ст. 40 УПК РФ были созданы государством для решения более непосредственных для них задач в самых разнообразных  сферах государственной жизни: административной, хозяйственной, оборонной и иных. Так, например, для органов внутренних дел основная задача – это охрана общественного порядка, для ФСБ – охрана государственного строя и суверенитета государства.

Естественно, что, осуществляя эти непосредственные задачи, ведомства и должностные лица действуют за пределами уголовного судопроизводства и, конечно же, не в качестве органов дознания. Вместе с тем при наличии определенных предпосылок, они вправе осуществлять и уголовно-процессуальную деятельность в качестве органов дознания.

Под термином «орган дознания»  следует понимать систему государственных  учреждений и должностных лиц, уполномоченных законодателем осуществлять уголовно-процессуальную деятельность, отнесенную к их компетенции.²⁸ В таком аспекте понятие «орган дознания» содержит важное положение. Суть его состоит в том, что государственные органы и должностные лица, указанные в ст. 40 УПК РФ, следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, когда они начинают осуществлять процессуальную деятельность в сфере уголовного судопроизводства, действуют в порядке и формах, установленных уголовно-процессуальном законом. Во всех остальных случаях они являются не органами дознания, а – органами внутренних дел, органами Государственной противопожарной службы или иными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и так далее.

Следовательно, наиболее предпочтительным, на наш взгляд, представляется следующее определение рассматриваемого термина - «Орган дознания» следует понимать как процессуальный статус одного из участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, которым наделяются государственные учреждения и должностные лица, указанные в ч. 1 ст. 40 УПК РФ.

Для обладания статусом «орган дознания» необходима совокупность определенных юридических предпосылок:

• создание государственных  органов управления в установленном  законом порядке;

• назначение лица на должность  руководителя того государственного органа, который упомянут законодателем в ст. 40 УПК РФ;

• наделение органа или  должностного лица уголовно-

процессуальными полномочиями путем включения их законодателем  в перечень органов дознания;

• наличие юридического факта, ознаменовавшего начало уголовно-процессуальной деятельности.