Бюджетный процесс

Составление проектов бюджетов финансовыми органами – важнейший этап, от которого зависят характер, качество и своевременность бюджетного планирования. Он состоит из двух стадий: подготовительной (проводятся организационно-методические мероприятия, определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, разрабатываются нормы и нормативы и т.д.) и конкретно-адресной (планируются виды и суммы доходных поступлений, устанавливаются конкретные направления расходования бюджета средств по отраслям, ведомствам и целевому назначению).[11]

1.3 Задачи и принципы  бюджетного планирования.

Необходимость развития бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях связана с реформированием финансовых основ федеративных отношений и  местного самоуправления в Российской Федерации, в результате которого были созданы предпосылки для перехода к перспективному бюджетному планированию. Стабилизация финансовой системы и межбюджетных отношений позволяют планировать будущие поступления на основе четко сформулированных и не подлежащих ежегодному пересмотру правил. Возникла потребность в создании перспективных программ наращивания собственных доходных источников в условиях увеличения зависимости обеспеченности бюджетов необходимыми средствами от качества разрабатываемой и реализуемой на местах налоговой и экономической политики. Наблюдается тенденция к повышению прозрачности финансовых потоков между федеральным центром и территориями, улучшающих перспективы эффективного менеджмента в области общественных финансов.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, обусловливает  необходимость выхода за рамки годового горизонта планирования в части  достижения всех поставленных целей. Потребности  в среднесрочном бюджетировании связаны с необходимостью иметь  четко заявленные цели налогово-бюджетной  политики на более продолжительный  период времени. В бюджетной документации должно быть отражено, как годовой  бюджет согласуется с долгосрочными  целями государства в области  общественных финансов, а также с  целевыми показателями дефицита и долга  на многолетнюю перспективу.

Кроме того, повышается актуальность содействия лучшему пониманию избирателями реальных возможностей органов власти региона (муниципального образования) и распределения ответственности  между региональными и муниципальными властями.

Бюджетное планирование позволяет решать следующие задачи:

• обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расходов;
• определение приоритетов развития территории и их отражение в перспективном финансовом плане, а через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;
• формирование обоснованных и реалистичных программ по реализации приоритетов развития территории;
• осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;
• повышение обоснованности стратегических решений;
• повышение эффективности использования бюджетных ресурсов;

Система бюджетного планирования должна строиться на следующих принципах:

• прозрачности и предсказуемости финансовой политики, проводимой субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием), обеспечиваемых путем максимальной формализации действий исполнительных органов власти;
• расширения доступности соответствующей информации для заинтересованных лиц;
• реалистичности экономических прогнозов, лежащих в основе бюджетного планирования, обеспечиваемой расширением круга используемых данных и регулярным анализом причин нарушения прогноза по результатам отчетного периода;
• учета циклических факторов экономического развития, обеспечиваемого за счет использования прогнозных моделей, с целью обеспечения стабильности бюджетной политики в условиях дефицита или избыточности финансовых ресурсов;
• обязательного резервирования средств под непредвиденное снижение доходных источников путем обособления части финансовых ресурсов в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, которые могут быть использованы в периоды ухудшения финансового положения субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
• вариантности прогнозирования и планирования.

Учитывая сложность точного  прогнозирования макроэкономических показателей, не зависящих от налогово-бюджетной  политики, проводимой органами государственной  власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), прогнозные и плановые документы  в рамках бюджетного планирования рекомендуется  разрабатывать в различных вариантах, соответствующих консервативному, оптимистическому и пессимистическому  сценариям.[10]

1.4 Методы регулирования и сбалансирования бюджетов

Механизм бюджетного регулирования – это набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых направлено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимодействия. Это достигается закреплением определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы (направления этих потоков, пропорции их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т.д.) и организацией экономических отношений, возникающих в связи с этим. Это и составляет основу механизма бюджетного регулирования. Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

При осуществлении бюджетной  политики в России как в федеративном государстве необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной  стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего  экономического пространства страны принципов  бюджетного устройства; с другой стороны, учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими четко определенные функции.

Федеральное правительство  может и должно заниматься выравниванием  бюджетной  обеспеченности регионов, но в конечном итоге ответственность  за балансирование региональных бюджетов , за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг  ложится на органы государственной  власти субъектов Федерации. И для  них проблема самодостаточности  экономического потенциала региона  становится главной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования  логически должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению  и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

 Рассматривая динамические  формы бюджетного регулирования,  целесообразно выделить два потока  бюджетных ресурсов: «восходящий»  поток денежных средств, формирующий  доходы бюджетов, и «нисходящий», обеспечивающий дополнительные  поступления централизованных финансовых  ресурсов из федерального бюджета  в бюджеты субъектов Федерации  и муниципальные бюджеты.

Механизмы формирования «восходящего» потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются на долговременной основе налоговым законодательством. Текущее регулирование осуществляется посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации, за нижестоящими бюджетами.

Регулирование движения «нисходящего»  потока осуществляется посредством  методов бюджетного финансирования, субсидирования (оказания финансовой помощи), кредитования и гарантирования.

Сбалансированность бюджета  является одним из основных принципов  составления бюджета и построения бюджетной системы любого государства. Она может быть достигнута разными методами. Сбалансированность бюджета, составленного путем достижения равенства доходов и расходов, обеспечивается автоматически. Сбалансированность бюджета, составленного с превышением расходов над доходами (т.е. с дефицитом), достигается путем изыскания источников финансирования дефицита. В этом случае сбалансированность бюджета предполагает равенство планируемых расходов объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Составление бюджета с профицитом формально допустимо, однако оно является скорее исключением, чем правилом, поскольку имеет ряд негативных последствий для развития экономики. В этом случае происходит завышение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования, что приводит к изъятию из их оборота денежных средств и снижению эффективности функционирования экономики в целом.

БК РФ в ст. 33 рассматривает  сбалансированность бюджетов как один из основных принципов бюджетной  системы РФ и предполагает необходимость  достижения равенства расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений из источников финансирования дефицита. Составление бюджетов с  профицитом российским законодательством не предусмотрено.

Сбалансированность бюджета  достигается как при составлении, так и исполнении бюджетов. При  его составлении применяются  следующие основные методы достижения сбалансированности бюджетов всех уровней:        

-лимитирование планируемых расходов бюджета на основе установления получателям бюджетных средств заданий по предоставлению государственных или  муниципальных услуг, предельных объемов финансирования, нормативов финансовых затрат;

-создание эффективного механизма разграничения расходных полномочий между органами местного самоуправления и наделения этих органов адекватными доходными источниками;

-изыскание резервов роста доходов, поступающих в бюджеты всех уровней;

-совершенствование механизма предоставления финансовой помощи из бюджетов других уровней;

-использование эффективных форм бюджетных заимствований.

При формировании бюджета он должен быть сбалансирован не только в сумме годовых назначений по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита, но и при их поквартальном распределении. В этом случае органы, составляющие бюджет, используют оборотную кассовую наличность, свободные остатки бюджетных средств, образовавшиеся на начало текущего финансового года.

При исполнении бюджета основными  методами поддержания его сбалансированности являются:

-установление и доведение  до бюджетополучателей лимитов  бюджетных обязательств;

-использование процедуры  принятия, подтверждения и выверки  исполнения денежных обязательств;

-сокращение расходов  бюджета при невыполнении плана  доходов;

-блокировка расходов  при невыполнении условий, обусловивших  включение их в бюджетные назначения;

-использование дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов;

-осуществление комплекса  мер по контролю за соблюдением  налогового законодательства, а  также за целевым и эффективным  использованием бюджетных средств.[5]

2.ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.[8]

В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий. Понятие бюджетного года - это календарный год, который состоит из 12-ти месяцев, начинается с 1 января и завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря, принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается, подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Бюджетный период - это время, в течение которого проходят все стадии бюджетного процесса. В соответствии с БК (Бюджетным Кодексом РФ), бюджетный период составляет 3,5 года. Соотношение бюджетного периода и бюджетного года: бюджетный период более широкое понятие, чем бюджетный год, бюджетный год равен всего одной стадии бюджетного периода [4].

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской  деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем: выявление материальных и финансовых резервов государства; максимально  приближенный к реальности расчет доходов  бюджетов; максимально точный расчет расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласование бюджетов с реализуемой экономической  программой; осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения  источников доходов между бюджетами  разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность изначально правильно составить, утвердить  и исполнить бюджет, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для  развития общества. В настоящее время  в бюджетном законодательстве РФ для всей бюджетной системы предусмотрены  следующие общие принципы: