История государственного управления

 

 

         

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4  ВНУТРЕННЯЯ И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА ИМПЕРИИ В 19 ВЕКЕ

 

       4.1 ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ 19 ВЕКЕ

 

Александр II утвердил Положения о земских учреждениях, которое после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и в большинстве губерний закончилось к 1867 году. Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

Положение 1864 года делило избирателей на 3 курии:

1. землевладельцев всех сословий,

2. горожан - собственников недвижимого  имущества в городе,

3. сельских обществ.

Выборы производились раздельно: от первых двух курий проводились  на съездах их представителей. На съезде представителей первой курии могли  присутствовать крупные и средние  помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии  присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные  горожане. В выборах не могли принимать  участия:

- лица моложе 25 лет;

- судившиеся и не оправданные судом;

- отрешенные от должности;

- состоящие под судом и следствием;

- признанные несостоятельными;

- исключенные из духовного ведомства.

 Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года. После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Т.о., более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах, до 6-8 - в губерниях).

В основу Положения 1864 года был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству. Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами. Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством.

13 июня 1867 года был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и так далее, должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 года земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции. Александром II 16 июня 1870 года было объявлено Городовое Положение.

Городовым Положением 1870 года избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и так далее. К недостаткам Положения 1870 года можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий - тысячи, т.е. основную массу городского населения, и тем не менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров.

Распорядительные функции  были предоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим  в рамках, отведенных ей думой, стала  управа. Распределение занятий и  порядок действий управы и подчиненных  ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении  администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской  голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в  зависимости от ранга города). Городской  голова, как правило, занимал руководящее  место не только в управе, но и  являлся также председателем  думы.

Лучшей стороной реформы 1870 года было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице- губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. Положение 1870 года являлось крупным шагом вперед. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену  идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. "Русское самодержавие, - писал  М. Н. Катков, не может и не должно терпеть никакой неподчиненной  ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление".

12 июня 1890 года было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 года).

Реформа 1890 года дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 году например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение вместе с тем уменьшило общее число гласных более чем на 30 %: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных. Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 года были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (статья 124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Статья 87 предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности). Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить:

а) расширение круга лиц, подлежавших  избранию в председатели и члены  управ;

б) некоторое увеличение компетенции  земств, перечня предметов, по которым  земства могли издавать обязательные постановления ;

в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

К концу ХIХ века тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты. 
Формальное земство демонстрировало "верноподданичество". Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, освобожден был от "тягот" неприжившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более, что источник "смут и потрясений" - местное сообщество - было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось [15].

 

 

4.2 КОНТРЕФОРМЫ РОССИИ В 19 ВЕКЕ

 

Первым мероприятием по осуществлению  нового курса стало принятие 
«Положения о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия» (1881 г.), возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. В дополнение к нему в 1892 году принимается закон о военном положении, регламентировавший полномочия военных властей в прифронтовой полосе в условиях войны. Этот закон предусматривал возможности объявления военного положения и в мирное время в случае массовых беспорядков.

Власть в местностях, объявленных  на военном положении, передавалась военному командованию, и на гражданских  лиц распространялась юрисдикция военно- полевых судов. Чаще стали практиковаться изъятия из общего судебного порядка с передачей дел на рассмотрение специальных и чрезвычайных судов. Следующим шагом явилось учреждение в 1889 году института земских участковых начальников, разрушивший раздельность судебной и административной властей. Каждый уезд делился на участки, в которые назначались участковые земские начальники из местных потомственных дворян, имевшие в данном уезде земельные владения и высшее или среднее образование. Земский начальник сосредоточивал в своих руках жесткий контроль за крестьянскими общинами, административную и судебную власть.

Мировые судьи были упразднены в  уездах, где были назначены земские  начальники. Это была попытка возродить  сословные органы власти потомственного дворянства. Параллельно с земскими начальниками в уезде действовали  уездные окружные суды, члены которых  рассматривали дела, изъятые у  мировых судей, но не перешедшие к  земским начальникам. В городах  вместо мировых судей появились  городские судьи, назначаемые министром  юстиции. Второй инстанцией для этих судов стал уездный съезд, состоявший из члена уездного окружного суда, одного-двух городских судей и  нескольких земских начальников. Съезд  возглавлял предводитель уездного дворянства. Кассационной инстанцией для вновь  возникшей системы судов стали  губернские присутствия под руководством губернатора и в основном состоявшие из государственных чиновников.

В 1885 году наряду с кассационными департаментами Сената организовано специальное административное (Первое) присутствие, отобравшее у департаментов ряд дел кассационного производства. Апелляционной инстанцией для волостного суда стали уездные съезды, кассационной – губернские присутствия, т.е. органы по своему существу административные. В 1887 г. суду предоставлялось право закрывать двери заседаний, объявляя слушающееся дело «деликатным», «конфиденциальным» или «секретным». Пересмотрены были Положения о земских и городских органах самоуправления. По закону 1890 года изменения в земском самоуправлении сводились к следующему: на выборах в уездные земские собрания система курий сохранилась, но по первой курии теперь избирали не все землевладельцы, а только дворяне, то есть был применен сословный принцип, для них снижался имущественный ценз Одновременно с этим ценз значительно увеличился во второй (городской) курии. Соответственно изменялось число выборщиков от этих курий: от первой оно возрастало, от второй сокращалось. По отношению к крестьянской курии усиливался контроль администрации – земских начальников, губернатора. Крестьяне избирали лишь выборщиков, из числа которых губернаторы назначали депутатов земского собрания. Резко был усилен правительственный контроль за земствами. Для этого в губерниях были созданы специальные учреждения - губернские по земским делам присутствия - из числа чиновников и всех уездных предводителей дворянства под председательством губернатора.