Межбюджетные отношения

       2. 2. Проблема межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне 
 

       Бюджетное выравнивание подразделяется на вертикальное и горизонтальное. Вертикальное выравнивание – это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. На вышестоящий уровень накладываются обязательства в том случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций.

       Вертикальное  выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях регионов, вызванного территориальным фактором [12, с.269].

       Для регулирования межбюджетных отношений Бюджетным кодексом РФ определены такие основные принципы бюджетной системы РФ, как принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, принцип самостоятельности бюджетов, а также равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.

       В соответствии с данными принципами бюджетной системы региональные власти в целях выравнивания дисбаланса между доходами и расходами по местным бюджетам осуществляют межбюджетное регулирование.

       Предоставление  дотаций, субсидий, субвенций, а также  изъятие так называемых «излишков» с помощью отрицательного трансферта относится к методам прямого межбюджетного регулирования, в то время как передача дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов является инструментом косвенного регулирования. Для того чтобы выстроить эффективную систему межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, необходимо на длительный период произвести разграничение между прямыми и косвенными инструментами регулирования.

       У каждого из методов есть свои преимущества и недостатки. Прямое межбюджетное регулирование призвано сглаживать диспропорции путем выравнивания бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями. С одной стороны, это оправдывает себя, так как в составе местных налогов остались только земельный и налог на имущество физических лиц. Собственная доходная база муниципальных образований не покрывает даже самые минимальные расходные потребности, и финансовая помощь призвана сократить существующий разрыв между доходами и расходами [10, с.9].

       Кроме этого, можно также назвать и  другие причины применения бюджетного выравнивания. Это — внешние эффекты  от оказания бюджетных услуг (например, услугами учреждений отдельного муниципального образования могут пользоваться жители близлежащих территорий), и наличие отдельных предпочтений у региональных органов власти, т.е. в случае наличия заинтересованности в расходовании средств на определенные общественно-значимые мероприятия [10, с.9].

       Вместе  с тем, как правило, это способствует развитию иждивенчества со стороны  муниципальных образований, которые, не прилагая каких-либо действенных усилий, стремятся получить как можно большую сумму финансовой помощи. Все это в конечном итоге приводит к увеличению встречных финансовых потоков и чрезмерной централизации средств в региональном бюджете.

       Косвенное межбюджетное регулирование также  имеет положительные и отрицательные характеристики. Положительно то, что дополнительные нормативы отчислений укрепляют доходную базу и стимулируют муниципальные образования к увеличению собираемости налогов и развитию налоговой базы, а также позволяют прогнозировать на длительный период поступление собственных доходов. Но, учитывая, что действующая редакция Бюджетного кодекса РФ позволяет передавать только единые нормативы отчислений, это целесообразно осуществлять в тех регионах, у которых налоговая база распределена равномерно. В противном случае, это приведет к сильнейшему дисбалансу между муниципальными образованиями региона [10, с.9].

       Целью межбюджетного регулирования должно быть достижение максимальной справедливости и эффективности для того, чтобы каждый гражданин имел равный доступ к общественным финансовым ресурсам независимо от того, где он проживает. Конечно же, на практике осуществить это довольно сложно в силу объективных и субъективных обстоятельств, сложившихся исторически.

       Закрепленные  федеральным законодательством  за муниципалитетами доходы от федеральных  налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации для передачи их в местный бюджет (по региональному законодательству) по данным Минфина России, составляют около 88 % в структуре налоговых доходов местных бюджетов [15]. В целом закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы. Необходимость закрепления передаваемых налоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налогов более прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использовании данного инструмента межбюджетного регулирования. Единые нормативы приводят к еще большей дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, так как данная модель не позволяет учитывать особенностей каждого муниципального образования (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т.п.). Данные нормативы по – прежнему можно закреплять на ежегодной основе. При этом проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов из этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив их поступлений в будущих периодах [11, с.71].

       Межбюджетные  трансферты, поступающие из регионального  бюджета в местные, подчиняются в своем распределении общим принципам, на которых строится в современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетном регулировании. Однако конкретные модели создания и распределения средств из различных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональном уровне только формируются. В ряде случаев в основу разработанных методик оказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности. Или оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактических доходов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. Действующие методики - достаточно сложные и непрозрачные [11, с.72].

       Дифференцированное  установление отчислений в бюджет в существующих условиях также мало приемлемо, так как может являться одной из форм административной дискриминации и правового произвола со стороны вышестоящего бюджета. Такой механизм не способствует стимулированию экономического развития, порождает паразитирование одних территорий за счет других. В результате экономический механизм регионального управления препятствует экономическому развитию страны, порождает дефицит бюджета как на территориальном, так и на региональном уровне [11, с.73].

       Таким образом, совершенно ясно, что необходимо совершенствовать систему межбюджетного  регулирования на субфедеральном уровне. 
 
 
 

       3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ  ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РЕГИОНОМ И МУНИЦИПАЛИТЕТОМ 
 

       Процессы, происходящие на протяжении последнего времени как в целом в российской экономике, так и в бюджетной сфере, ставят перед отечественной финансовой наукой задачу разработки новых эффективных механизмов организации бюджетно-налоговых отношений. Поиск путей оптимального распределения доходов и расходов между бюджетами является очень актуальным в период проведения бюджетной реформы в России. В ст. 7 Конституции РФ провозглашено, что Российская Федерация является социальным государством. Это означает, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека: охраняются труд и здоровье, устанавливается гарантированный минимальной размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты [11, с.65].

       Выполнение  положений Конституции РФ подразумевает  значительные расходы из бюджета государства. Поскольку бюджетные средства ограничены, необходим эффективный механизм, позволяющий не только объективно и оптимально распределять собранные доходы, но и контролировать их целевое и эффективное использование, достигая при этом выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Создание рыночной экономики потребовало перестройки бюджетной и налоговой систем. За годы преобразований были созданы три уровня бюджетной системы: федеральный, региональный и местный, базирующиеся на принципе бюджетного федерализма, выраженном в самостоятельности и финансовой независимости каждого бюджета. Соответственно за годы проведения бюджетной и налоговой реформ предпринята попытка создания качественно новой бюджетной системы, которая могла бы соответствовать новым рыночным отношениям в обществе [11, с.65].

       На  всех этапах развития бюджетной системы  остро стояла проблема сбалансированности и бюджетов по доходам и расходам. В отличие от федерального бюджета региональные и местные бюджеты не имеют резервных фондов и возможностей широко привлекать заемные средства на внешнем и внутреннем рынках. Не щедр к ним и федеральный бюджет, в пользу которого и в ущерб регионам и муниципалитетам в последние годы была изменена структура распределения собираемых налогов. Несмотря на это, на места были делегированы многие социальные расходы, которые раньше финансировались из федерального бюджета.

       Завершение  очередного этапа совершенствования  разграничения полномочий предполагает уточнение состава расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Ежегодно число передаваемых полномочий субъектам РФ увеличивается. Такая передача полномочий обеспечивается необходимыми финансовыми ресурсами. Однако объективно региональные и муниципальные власти не заинтересованы в максимально эффективном исполнении полномочий органов власти другого уровня, а механизмы мониторинга эффективности исполнения делегированных полномочий недостаточно проработаны. Поэтому проблемы финансовой самостоятельности и межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне стоят особенно остро.

       Необходимо  создать на федеральном уровне законодательные  условия, позволяющие региональным властям разрабатывать и применять собственные механизмы повышения стабильности бюджетной системы и проводить антициклическую финансовую политику.

       В целях обеспечения стабильности исполнения обязательств субъектов Российской Федерации при возникновении временных кассовых разрывов, а также при неблагоприятных изменениях рыночной конъюнктуры, влияющих на доходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, представляется целесообразным формирование за счет доходов региональных бюджетов фондов, средства которых могут быть использованы только при наступлении указанных обстоятельств. Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться симметрично экономической конъюнктуре в регионе (увеличиваться при экономическом росте и значительно снижаться в случае экономического спада) [19, с.12].

       В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Формирование и распределение межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ. В то же время резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований. В связи с этим наиболее актуальной является задача консолидации отдельных узконаправленных каналов предоставления средств федерального бюджета с целью стимулирования модернизации соответствующих отраслей социальной сферы [19, с.13].

       Реформа местного самоуправления вкупе с проводимой реформой бюджетного процесса в стране предопределяют высокую актуальность проблем создания прочной финансовой базы муниципалитетов, основу которой составляют местные бюджеты.

       В первую очередь проблемы эти связаны  с увеличением доходной части местных бюджетов преимущественно за счет налогов как необходимого условия сбалансированности бюджетов и реализации принципа самостоятельности местной бюджетной системы.

       Разветвленная система бюджетного регулирования, организуемая государством, не в полной мере обеспечивает сбалансированность местных бюджетов. Реализация же их собственных прав и обязанностей в данном вопросе непосредственно связана с возможностями наращивания собственного налогового потенциала, что и должна учитывать бюджетно – налоговая политика государства.

       Наиболее  важным становится вопрос расширения собственных источников дохода муниципальных образований в целях создания условий для их финансовой самостоятельности и ориентации на устойчивое развитие. С этой точки зрения наиболее значимыми представляются изменения в налоговой политике государства — передача части федеральных и региональных налогов на местный уровень. Хотя закрепленные за местными бюджетами в размере 100 % поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц занимают незначительную долю в доходах. По итогам исполнения местных бюджетов за 2007 г. доля налога на имущество физических лиц в доходах бюджетов муниципальных образований в среднем составила 0,3 %, земельного налога — 3,3%. Доля отдельных видов налоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов в 2007 г. выглядит следующим образом: НДФЛ -21 %, земельный налог - 3%, единый налог на вмененный доход - 2,5%, госпошлина - 1 %, налог на имущество физических лиц — 0,3%, единый сельхозналог — 0,2 %, прочие - 72 % [9, с.65].