Нормативный метод планирования расходов бюджета

Внедрение нормативного метода планирования бюджета позволяет  обеспечить прозрачность механизма  распределения бюджетных ресурсов, исключить случаи завышенного финансирования учреждений на основе их усреднения (выравнивания). Кроме того, основные подходы к расчету нормативов можно использовать для расчета фактической стоимости услуг по итогам прошедшего периода, для сравнения различных учреждений или близких по сути услуг. Достоверная информация о фактической стоимости услуги формирует почву для принятия обоснованных управленческих решений, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, и в целом выбора оптимальных моделей организации бюджетной сети, исходя из того, какие учреждения могут оказывать схожие услуги качественнее и дешевле. Таким образом, в числе возможных «плюсов» разработки и внедрения нормативов затрат также можно указать: 

• снижение различий в финансировании однотипных учреждений, оказывающих один вид услуг;
• оптимизация состава государственных или муниципальных учреждений и состава оказываемых ими услуг;
• выявление «застоявшихся» проблем в организации работы учреждений и формирование предложений по ее совершенствованию для комплексного устранения факторов, влекущих рост затрат;
• определение реальных потребностей в финансировании бюджетного сектора;
• налаживание в учреждениях управленческого учета.

Кроме положительных  моментов применения расчетно-нормативных  затрат стоит обозначить и возможные  «узкие места». Так, при анализе деятельности учреждений разработчики нормативов могут столкнуться с многообразием вариантов организации процесса оказания услуг в учреждениях одного типа; трудностями в обосновании адекватности натуральных объемов потребляемых ресурсов, коммунальных услуг и сложностью прогнозирования объемов оказания услуг в некоторых сферах. При этом для поддержания нормативов в актуальном состоянии потребуется их ежегодная корректировка, что может привести к серьезному увеличению трудозатрат работников органов исполнительной власти и учреждений. 

Нормативный метод предполагает наличие прогрессивных норм и  финансово-бюджетных нормативов, которые  являются качественной основой для  бюджетного планирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии. Кроме  того, нормы и нормативы могут служить необходимым условием для внедрения автоматизированных (экономико-математических) методов в бюджетное планирование.

С одной стороны, если строго следовать нормам Бюджетного кодекса, то мы сегодня не могли бы финансировать практически ни один вид расходов, пока нет нормативов минимальных затрат и бюджетной обеспеченности, которые должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне.

С другой стороны, мы сегодня  не имеем самых примитивных норм и нормативов относительно работ  по ремонту объектов, благоустройству, приобретению оборудования и т.д. А ведь наличие такой информации является обязательным условием для разработки тех самых минимальных государственных стандартов, о которых говорится в Бюджетном кодексе.

     Тем не  менее предлагается исходить из того, что нормативы затрат — это комплексные планово-экономические показатели, которые при грамотном использовании могут быть очень полезны. Введение расчетно-нормативных затрат направлено на помощь органам исполнительной власти в развитии и оптимизации бюджетной сети. Задача же властей — максимально эффективно применить данный механизм.  

Нормирование бюджетных  расходов с 1 января 2008 г. приобретает  особую значимость в связи с переходом  с 2009 г. на планирование всех государственных (муниципальных) расходов на основе заданий (пп. 2, 3 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ).

 

2. Экономическая сущность нормативного метода бюджетного планирования

 

Традиционным методом  бюджетного планирования и прогнозирования  является постатейное (нормативное) бюджетирование, когда в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией ведомства детально обосновывают статьи расходов. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе затрат и целевом использовании средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая сумма сметных заявок превышает величину запланированных бюджетных доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов.

Инструментами нормативного метода являются прогрессивные нормы  и финансово-бюджетные нормативы, необходимые для расчета бюджетных  доходов на основе установленных  налоговых ставок и учета некоторых макроэкономических ориентиров: уровня налогового бремени; предельного размера бюджетного дефицита (в% к ВВП и объему расходов бюджета); предельной величины государственного долга и т.п.

Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормативы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть:

- денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами и др.);

- нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);

- нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т. д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются правительством или территориальными органами власти) или факультативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы могут  быть простыми (для отдельных видов  расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

Нормы и нормативы, используемые в нормативном подходе к планированию расходов бюджета, также классифицируются:

- по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимостные;

- по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;

- по методам установления: государственные, муниципальные;

- по мере удовлетворения потребностей: минимальные, оптимальные.

В качестве примера нормативного метода бюджетного планирования, рассмотрим применение нормативно-подушевого метода в образовании.

Концепция  модернизации российского образования на период до 2010 г. определяла в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов.

Основным механизмом, позволяющим повысить эффективность бюджетных расходов в образовании, признан переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги, учащихся, то есть подушевое нормативное финансирование. Это – общее требование федерального центра к регионам и даже обязательное условие участия в различных федеральных программах.

Применение подушевого норматива в образовании активизирует работу по оптимизации сети учреждений, формированию новой системы оплаты, повышению степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.

Нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных  учреждений в части, предусмотренной  пп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона РФ "Об образовании", устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ. В отличие от Правительства РФ, органы власти субъектов РФ выполняют предписания действующего законодательства. Поэтому законами субъектов РФ были установлены нормативы на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

А вот органы местного самоуправления устанавливать нормативы  финансирования подведомственных им образовательных  учреждений не обязаны. Однако согласно п. 4 ст. 41 Закона РФ "Об образовании" органами местного самоуправления могут быть определены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ в соответствии с пп. 6.1 п. 1 ст. 29 Закона РФ "Об образовании").

На сегодняшний день в Республике Татарстан переведены на нормативное подушевое финансирование учреждения дошкольного образования  и общеобразовательные учреждения. Также проводится работа по переводу на нормативное подушевое финансирование учреждений дополнительного образования художественно-эстетической направленности и специальных коррекционных образовательных учреждений.

В соответствии с Законом РТ от 22.11.2010 N 84-ЗРТ "Об утверждении нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях Республики Татарстан на 2011 год" выделяют следующие нормативы:

1. Нормативы  финансового обеспечения реализации  основных общеобразовательных программ  и программ дополнительного образования  в общеобразовательных школах, общеобразовательных школах с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиях, лицеях.

2. Нормативы  финансового обеспечения реализации  основных общеобразовательных программ  и программ дополнительного образования  в общеобразовательных школах-интернатах, общеобразовательных школах-интернатах с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиях-интернатах, лицеях-интернатах.

3. Нормативы  финансового обеспечения реализации  основных общеобразовательных программ  в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья.

4. Нормативы  финансового обеспечения реализации  основных общеобразовательных программ  в кадетских школах и кадетских  школах-интернатах.

5. Нормативы финансового обеспечения реализации основных общеобразовательных программ и программ дополнительного образования в оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении.

6. Нормативы  финансового обеспечения реализации основных образовательных программ дошкольного образования и программ дополнительного дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях.

7. Нормативы  финансового обеспечения реализации  основных общеобразовательных программ  в вечерних (сменных) общеобразовательных школах. [2]

Таблица 2.1

┌─────────────────────────────────┬────────┬─────────┬────────────────────┐

│Ступени общего образования, сроки│ Форма  │Поселение│ Норматив на одного │

│         обучения и виды         │обучения│ (округ) │обучающегося в год, │

│ общеобразовательных  программ в  │        │   <1>   │       рублей       │

│       вечерних (сменных)        │        │         ├──────┬─────────────┤

│ общеобразовательных  учреждениях │        │         │школа │  школа при  │

│                                 │        │         │      │исправитель- │

│                                 │        │         │      │ но-трудовых │

│                                 │        │         │      │ учреждениях  │

├─────────────────────────────────┼────────┼─────────┼──────┼─────────────┤

│   Основное общее  образование    │ очная  │городское│12966 │    24226    │

│(вторая ступень), пятилетний срок│        ├─────────┼──────┼─────────────┤

│  обучения, общеобразовательная  │        │сельское  │21670 │    38971    │

│            программа            ├────────┼─────────┼──────┼─────────────┤

│                                 │заочная │городское│21559 │    40552    │

│                                 │        ├─────────┼──────┼─────────────┤

│                                 │        │сельское │22058 │    39676    │

├─────────────────────────────────┼────────┼─────────┼──────┼─────────────┤

│     Среднее (полное) общее      │ очная  │городское│15193 │    28386    │

│  образование (третья ступень),  │        ├─────────┼──────┼─────────────┤

│ двухлетний или трехлетний сроки │        │сельское  │25500 │    45860    │

│  обучения, общеобразовательная  ├────────┼─────────┼──────┼─────────────┤

│            программа            │заочная │городское│27956 │    52635    │