Нормативный метод планирования расходов бюджета

Для международной практики характерно, что расходные потребности  или нормативные расходы устанавливают  или предписывают в процессе исполнения бюджета. Данные нормы, применяемые  в ходе исполнения бюджета, имеют  другую форму, и вменяться они могут по-разному, однако основная цель таких норм - обеспечить оказание определенных видов услуг органами власти на местах хотя бы на таком уровне, который считается приемлемым в общенациональном масштабе. Использование бюджетных норм для целей формирования бюджета предполагает, что потребность в средствах для финансирования расходов или, по крайней мере, минимальные расходные потребности могут быть определены и выражены в денежной форме.

Нормативный подход к  планированию расходов бюджета основывается на выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.).

В рамках применения нормативного подхода в регионах используются нормативные подходы бюджетного планирования минимальных расходов местных бюджетов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой необходимых финансовых затрат. Часто сами попытки реорганизации системы предоставления бюджетных услуг рассматриваются органами местного самоуправления, как реформирование сети бюджетных учреждений в рамках финансовых ограничений. В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов.

Тем не менее, в последнее  время озвучивается серьезная критика  нормативного подхода и использования  системы государственных минимальных  социальных стандартов при расчете  расходов бюджета. Предложенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключительные полномочия федеральных органов государственной власти по определению уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней, практически исключает участие региональных и местных органов государственной власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой сути федеративных отношений.

Проводимая в настоящее  время реформа бюджетной системы, особенно в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в значительной степени отказаться от системы минимальных государственных социальных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расходов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том числе и в социальной сфере).

 

3. Совершенствование нормативного метода бюджетного планирования

 

Являясь важной частью бюджетного процесса, вопросы бюджетного планирования постоянно находятся в центре внимания финансистов. Министерство финансов РФ ведет работу по совершенствованию бюджетного планирования.

При переходе на нормативно-подушевое  финансирование на основе расчета финансовых нормативов на оказание бюджетных услуг субъектам РФ необходимо сначала разработать и утвердить отдельным правовым актом стандарты бюджетных услуг. Данные стандарты позволяют конкретизировать условия оказания бюджетных услуг не только на уровне субъекта РФ, но и на уровне компетенции органов местного самоуправления. Стандарты бюджетных услуг являются, с одной стороны, инструментом, используемым при проектировании расходной части бюджетов, а с другой – создают механизм, позволяющий оценивать качество работы конкретных учреждений, что при условии формирования эффективного института контроля обеспечит значительное повышение эффективности использования бюджетных средств. Следующим шагом является собственно разработка методик расчета финансовых нормативов или адаптация аналогичных методик, принятых в других субъектах РФ, к региональным особенностям, в том числе учет факторов, оказывающих существенное влияние на стоимость бюджетной услуги. В целом использование специальных методик расчета финансовых нормативов является новым направлением во внедрении экономико-математических методов в систему бюджетного планирования и автоматизацию управления бюджетными услугами. В структуре финансового норматива целесообразно выделять четыре основных группы затрат, что позволит в дальнейшем, применяя индексы удорожания, использовать финансовые нормативы в качестве основы среднесрочного планирования.

 Применение в новых   условиях норм и нормативов  может осуществляться при распределении на локальном  уровне средств бюджетов между отдельными бюджетополучателями. Поэтому, как  считают ведущие экономисты России, когда ставится задача разработки на  федеральном уровне подобных норм как одной из основ межбюджетного регулирования территориальных бюджетов, реализация ее представляется достаточно  проблематичной.

Региональные модели применения нормативно - подушевого бюджетного финансирования предусматривают:

- многочисленные и ежегодно пересматриваемые поправочные коэффициенты;

- широкие возможности для коррекции нормативов и бюджетов, выделенных учреждениям, в соответствии с фактическими расходами;

- нормативы, устанавливаемые ежегодно, без раскрытия методик их расчета и в соответствии с ростом фактических расходов.

Нормативные акты, направленные на внедрение нормативно-подушевого финансирования в различных регионах – субъектах РФ, должны быть сопоставимы между собой по степени детализации, содержать алгоритмы расчета норматива, адекватные их правилам. На практике часть регионов устанавливает нормативы бюджетного подушевого финансирования на основе индивидуальных расчетов (по оценке сложившейся ситуации) без разработки и утверждения методик, что искажает суть нормативного бюджетного финансирования, делает произвольными и индивидуальными процедуры расчета нормативов. Представляется целесообразным формирование однородной методической базы для перехода на нормативное подушевое финансирование во всех регионах [7, с.16].

В связи с поэтапным  переходом части регионов на нормативное  бюджетное финансирование в сфере  начального и среднего профессионального образования необходима опережающая разработка и внедрение модельного методического обеспечения нормативов, которое позволит унифицировать подходы к организации финансирования на этих уровнях образования.

Часть субъектов РФ определяет в своих нормативных актах процедуры коррекции нормативов бюджетного подушевого финансирования для приближения размеров реально выделенных средств на финансирование учреждений начального и среднего профессионального образования  к их расходам за прошлые годы, часть регионов – субъектов РФ не предусматривает в своем нормативном поле использование указанного механизма. Различная "степень жесткости" введения нормативно-подушевого финансирования в регионах усиливает эффект мозаичности, разнонаправленности, фиксируемый в региональных практиках. Объективной необходимостью является обеспечение равнозначности этого показателя для исключения из нормативного финансирования излишних индивидуальных затрат образовательных учреждений, финансируемых через бюджет в предыдущие годы.

Поскольку переход на нормативно-подушевой метод финансирования образовательных учреждений является одним из основных финансово-экономических  механизмов реформирования системы  образования, этой проблематике следует  уделять больше внимания.

 Для первоочередного их решения требуется предпринять следующие меры.

Во – первых, принять законодательные акты по минимальным социальным стандартам или нормативам финансирования бюджетных услуг, поскольку во всех регионах следует завершить эту работу; активизировать разработку и использование нормативов на муниципальном уровне. Уровень районов и городских округов играет важную роль при реализации нормативного принципа бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Именно на местном уровне в полной мере могут быть достигнуты цели, на реализацию которых нормативное финансирование направлено.

Во – вторых, должна быть улучшена методология разработки финансовых нормативов. В большинстве регионов нормативы рассчитываются на основе фактически произведенных расходов, которые не являются нормативами по существу, а составляют средние расходы, сложившиеся на территории. До принятия законодательных актов о подушевых нормативах финансирования на региональном уровне следует отработать механизмы доведения бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения с учетом особенностей финансирования малокомплектных сельских и приравненных к ним школ, а также наличия на территории муниципальных образований большого числа гимназических и коррекционных классов.

В – третьих, планирование бюджетов должно осуществляться на основе штатных расписаний при одномоментном переходе на нормативное подушевое бюджетное финансирование.

Например, и в Республике Татарстан при доведении бюджетных средств до общеобразовательного учреждения на принципах подушевого финансирования напоминают о себе: большое количество малокомплектных сельских школ с низкой наполняемостью, которые требуют финансирования по фактическим затратам; отсутствие перечня поправочных коэффициентов (по видам и типам общеобразовательных учреждений) к региональным нормативам на уровне муниципалитетов с соблюдением обязательной процедуры делегирования полномочий органам местного самоуправления по определению и обоснованию величин поправочных коэффициентов; непропорциональное снижение численности персонала общеобразовательных учреждений по сравнению со снижением численности обучающихся.

Решение указанных проблем  имеет первоочередную важность для  практической реализации нормативно-подушевой  системы во всех регионах, доведения нормативного принципа до муниципального и школьного уровней. Кроме того, необходимо учитывать определенные риски внедрения подушевых принципов финансирования. Назовем наиболее существенные. Прежде всего, отсутствие необходимых навыков и достаточной управленческой квалификации кадров может привести к неэффективному управлению денежными средствами в рамках общеобразовательного учреждения.

Важно считаться и  с тем, что на уровне субъекта Федерации  далеко не всегда удается учесть все  нюансы, существующие в тех или иных муниципальных образованиях. В результате использование регионального норматива на муниципальном уровне может привести к значительному сокращению объемов финансирования для отдельных общеобразовательных учреждений, а игнорирование региональных нормативов - к предшествовавшей практике субъективного распределения средств между школами.

Для регионов, имеющих  дефицитные бюджеты, норматив может  формироваться исходя не из потребностей общеобразовательных учреждений, а  из существующих бюджетных возможностей, что может привести к нехватке средств на покрытие учебных расходов. С целью недопущения резкого сокращения объемов финансирования для отдельных муниципальных образований на региональном уровне могут использоваться коэффициенты выравнивания, что само по себе не является негативным явлением. Однако если для каждого муниципального образования предусмотрен собственный коэффициент, это равнозначно упразднению норматива, особенно в условиях, когда период применения таких коэффициентов адаптации не определен.

В сложившихся условиях разграничения расходных полномочий не устранена причина риска недофинансирования коммунальных расходов, а также расходов на содержание зданий и оборудования общеобразовательных учреждений. В  регионах с низкой бюджетной обеспеченностью сложно рассчитывать на полноценную помощь регионального бюджета в виде дотаций на выравнивание. Ограничение списка статей расходов, возмещаемых за счет региональной субвенции, может привести во многих муниципальных образованиях к проблемам с воспроизводством основных фондов, оборудования и технических средств обучения образовательных учреждений.

Применение нормативов при финансировании образования  имеет своих сторонников и  противников. При поддержке идеи в целом отмечается ограниченность применения нормативно - подушевого метода выделения средств на местном уровне. С одной стороны, это мотивируется тем, что финансироваться должна уже сложившаяся сеть образовательных учреждений, где большое значение имеют индивидуальные характеристики объектов системы образования, т.е. норматив перестает быть единым для всех, а у каждого учреждения свои расходы и, следовательно, свой норматив.

Такая практика может  привести к формальному использованию  и дискредитации идеи введения норматива, к невозможности в полной мере реализовать заложенные в методике его расчета стимулы, а также к сохранению, по существу, порядка финансирования на основе индивидуальных смет.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Бюджетное планирование - составляющая финансового планирования, позволяющая определить объем, источники и целенаправленное использование бюджетных ресурсов на каждом из уровней управления: федеральном, региональном, муниципальном; необходимый компонент функционирования бюджетной системы, неотъемлемая часть бюджетного процесса.