Пути совершенствование управление государственным долгом

В целом, опыт Кыргызской Республики, а также опыт развивающихся стран  показывает, что вопрос развития рынка  государственных ценных бумаг требует  определенной постепенности и выверенных шагов. Решения в данной области  должны в первую очередь исходить из целей эффективного управления государственным  долгом.

Последние события⁴

Внешний долг Киргизии достиг 2 миллиардов 600 миллионов долларов. Об этом сегодня, 21 октября, на пресс-конференции  сообщил министр финансов Чоробек  Имашев, передает корреспондент ИА REGNUM Новости.

В связи с тем, что республика из-за апрельских и июньских беспорядков  и как следствие разрушений вынуждена  была брать большие заимствований, внешний долг страны вырос и достиг 2,6 миллиарда долларов, рассказал  министр финансов.

Кроме того, Киргизия также  подтвердила готовность перед донорами реализовывать инвестиционные программы, согласованные прежней властью, отметил Имашев. Так, задолженность  существенно увеличится из-за кредита  в 230 млн долларов, выделенного на строительство объекта энергетики "Датка-Кемин", цель которого - помочь транспортировать электроэнергию с  юга на север.

По данным чиновника, до конца  года внешний долг может составить 66 процентов к ВВП Отметим, что  в сентябре замминистра финансов республики Самат Кыяжыев говорил  о цифре внешнего долга еще  в 2,5 миллиарда долларов. Как сообщил  Кыяжыев, согласно неблагоприятному прогнозу, внешняя задолженность страны, по итогам 2010 года, может существенно  вырасти и достигнуть 68 процентов  от ВВП. Однако в любом случае до конца текущего года киргизский долг увеличится. Все будет зависеть от того, на каких условия доноры выделят  Киргизии средства - как грант или  как кредит. "В 2009 году значительный рост внешнего долга был остановлен благодаря льготному российскому  кредиту в 300 млн долларов", - отметил  Кыяжыев.

Долг Кыргызстана перед  Россией составляет около 500 млн  долларов США. Об этом сегодня на пресс-конференции  в Бишкеке сообщил министр  иностранных дел Кыргызстана  Руслан Казакбаев.

По его словам, в ходе рабочего визита премьер-министра республики Алмазбека Атамбаева в Россию с официальными лицами обсуждался и  вопрос погашения государственного долга. Министр отметил, что до 2009 года сумма долга составляла 193,6 млн. долларов США, в 2009-2010 годах Кыргызстан получил кредиты от России в сумме  около 300 млн. долларов США.

Р.Казакбаев заявил, что  в ходе визита правительственной  делегации в Москву рассматривался вопрос о погашении части госдолга путем передачи 48% акций Транснациональной  компании «Дастан» российской стороне. «Правительства Кыргызстана и России решили рассмотреть повторно соответствующее  соглашение, подписанное в 2009 году», - сказал министр. Следует отметить, что к концу 2010 года внешний долг Кыргызстана составил 2 млрд. 615,7 млн. долларов США.

2.2 Показатели государственного долга Кыргызской Республики 2008-2011

На конец 2011 года государственный  долг Кыргызской Республики составил 3,080 млрд. долларов США, из которых внутренний долг составляет 0,277 млрд. долларов США (12,875 млрд. сомов) или 9,0 % и внешний долг составляет 2,803 млрд. долларов США или 91,0 %.

Из общей величины внешнего долга Кыргызской Республики доля долга  перед двусторонними кредиторами  составляет 45,8 % (из них: 80,5 %  - льготные кредиты и 19,5 % – не льготные кредиты) и перед многосторонними кредиторами  – 54,2 % (из них: 99,0 % – льготные кредиты  и 1,0 % – не льготные кредиты). Объем  внешнего долга по кредитам, полученным под гарантию Правительства Кыргызской Республики, составляет 0,561 млн. долларов США.

Внутренний долг Кыргызской Республики состоит из нерыночных государственных  ценных бумаг в сумме 5,595 млрд. сомов, большинством из которых владеет Национальный банк Кыргызской Республики и рыночных государственных ценных бумаг в сумме 6,615  млрд. сомов. Рыночные государственные ценные бумаги включают регулярно выпускаемые государственные казначейские векселя (ГКВ) со сроками обращения 3, 6 и 12 месяцев и государственные казначейские облигации (ГКО) со сроком обращения 2 года. Для целей настоящей Стратегии под «рыночными» ценными бумагами подразумеваются государственные ценные бумаги, размещение которых производится с использованием рыночных механизмов, например аукционов.

Таблица 1. Сумма  государственного долга Кыргызской Республики

Стратегия на 2009-2011 годы была нацелена на обеспечение потребностей Правительства Кыргызской Республики в финансировании с наименьшими  долгосрочными затратами и при  приемлемом уровне риска. В рамках Стратегии  на 2009-2011 годы предполагалось дальнейшее снижение соотношения государственного долга Кыргызской Республики к ВВП  и увеличение доли финансирования в  национальной валюте за счет внутреннего  рынка. Стратегия на 2009-2011 годы была направлена на достижение устойчивости долга и определяла пороговые  уровни для государственного долга. Однако, несмотря на существенные изменения  макроэкономической ситуации в стране и в мире, Стратегия на 2009-2011 годы не была обновлена и, соответственно, установленные целевые пороговые уровни государственного долга не были достигнуты. В Стратегии на 2009-2011 годы были определены следующие пороговые уровни государственного долга Кыргызской Республики к ВВП: в 2009 году – 42,8 %; в 2010 году – 35 %; в 2011 году – 28,6 %.

3 Пути совершенствование  управление государственным долгом

3.1 Мировая практика управления государственным долгом

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга:  
1. обмен одних долговых обязательств на другие (схема "облигации-облигации");  
2. обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема "облигации-акции");

3. досрочный выкуп долговых  обязательств с дисконтом (схема  "выкуп");  
4. списание части долговых обязательств.

1.) Схема "облигации-облигации" 

Наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее  десятилетие стал обмен "проблемных" долговых обязательств на новые. Самым  распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый "план Бреди" (по имени главы  казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1989 г.). Основание же для реализации этой схемы в той или иной стране - согласование правительством этого государства программы экономических действий с МВФ (обычно она носит название Structural Adjustment Program).

В общих чертах "план Бреди" выглядит следующим образом. Правительство  страны, намеревающейся реструктурировать  свой национальный долг, достигает  определенных договоренностей с  МВФ и разрабатывает совместно  с фондом программу структурной  перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых  кредитных ресурсов. После того как  эта программа начинает успешно  претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства  на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств "большой семерки", которые  частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%).. Впоследствии аналогичные  варианты реструктуризации широко применялись  в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах). В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд. долл. для обеспечения выпуска Brady bonds; на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг

Цели, преследуемые предложениями  такого рода вариантах обмена (помимо "удлинения" долга, которое обычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первом случае это реструктуризация госдолга в пользу "внешней" его части, что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторам вместе с тем избежать "курсового" риска. Во втором случае монетарные власти изменяют структуру  лишь внешнего долга (в частности, при  обмене Brady bonds они избавляются от необходимости держать часть  средств в US T-Bills, которые обычно служат обеспечением этих бумаг); инвесторы  же при этом получают возможность  обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные, хотя и более рискованные (иногда вследствие более длительного срока  обращения, иногда ввиду отсутствия обеспечения), инструменты.

Также следует упомянуть  обмен типа "облигации-облигации" в рамках соглашений с международными клубами кредиторов. Принципиально  этот вариант мало чем отличается от "плана Бреди", за исключением  того, что в данном случае обычно не используется обеспечение выпускаемых  облигаций высоконадежными ценными  бумагами, а также то, что погашение  долга здесь идет по нарастающей, т.е. объем купонных выплат увеличивается  от года к году.

2.) Схема "облигации-акции" 

Обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной  программы приватизации (схема "облигации-акции") - форма сокращения государственного долга, широко применявшаяся в конце 80-х - начале 90-х годов в ходе приватизации в ряде стран Латинской Америки  и Восточной Европы. Такая схема  рассчитана на весьма специфические  категории инвесторов - в первую очередь потому, что при ее использовании  структура активов инвесторов изменяется качественным образом. Долговые обязательства  заменяются принципиально иным финансовым инструментом - акциями, которые не предполагают получения инвестором фиксированного дохода. Примером хорошо организованной реализации схемы "облигации-акции" может служить программа реструктуризации государственного долга

Следует отметить, что наиболее активно разновидности схемы "облигации-акции" применялись на первом этапе приватизации, когда большинство предприятий  находились в государственной собственности. По мере того как объем неприватизированной  собственности сокращался, данная схема  отходила на второй план:        

3.) Схема "выкуп" 

Наиболее демократичной (рыночной) схемой реструктуризации госдолга, безусловно, является "выкуп". Технически эта схема предполагает два варианта реализации.

Первый из них заключается  в том, что регулирующий финансовый орган государства обращается к  держателям ценных бумаг с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций  по некоей фиксированной цене, при  этом торги этими бумагами на некоторое  время приостанавливаются. Как правило, это предложение сопровождает схему  реструктуризации долга "облигации-облигации".

Второй вариант представляет собой так называемые операции монетарных властей на открытом рынке, когда  регулирующие органы (через аффилированые  структуры), пользуясь благоприятной  рыночной ситуацией, покупают на вторичном  рынке облигации. При этом они  могут, как фактически осуществлять их досрочное погашение, так и  использовать их в дальнейшем с целью  получения торговой прибыли. Однако эта практика не приветствуется международными кредиторами государств, особенно если она применяется в отношении  долговых обязательств, но минированных в иностранной валюте, в связи  с тем, что получаемые страной  кредиты, как правило, ориентированы  на поддержку реального сектора  экономики, а не на проведение интервенций  на рынке госдолга. 4.) Схема "списание"

Еще одним вариантом реструктуризации государственной задолженности (в  первую очередь внешней) является ее безвозмездное списание - частично или целиком. Подобная практика достаточно часто применяется, например, Парижским  клубом кредиторов в отношении беднейших  стран мира. Так, в ходе саммита "большой  восьмерки" в Кельне в июне 1999 г. было принято решение о списании долгов беднейших стран на сумму 71 млрд долл.

Применение схемы "списание" промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями  политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами.

Этот вариант предполагает достаточно жесткие условия отбора претендентов на списание долгов. Существует несколько критериев для указанной  процедуры. Так, например, в соответствии с неаполитанскими соглашениями промышленно развитых стран мира, страна-кандидат на списание должна удовлетворять  одному из следующих двух условий: ВВП  на душу населения не превышает 500 долл. США в год, или отношение приведенной  стоимости долга к ежегодному объему экспорта превышает 350%. Кроме  того, в течение трех лет программа  экономического развития таких стран  должна быть согласована с МВФ  и Парижским клубом кредиторов и  их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами  по вопросу реструктуризации иных категорий  долга.

Денежная эмиссия  как инструмент управления долгом

Известно, что инфляция выполняет  следующие фискальные функции. Во-первых, она обеспечивает прямое или косвенное  финансирование бюджетного дефицита или  реальные доходы государства в форме  инфляционного налога (сеньоража). Во-вторых, благодаря инфляции достигается  прирост номинальных поступлений  от регулярных налогов, что дает фискальный выигрыш при неполной индексации государственных расходов. В-третьих, инфляция обесценивает номинальную  стоимость внутреннего долга. Очевидно, что к управлению номинированным в отечественной валюте долгом имеют  отношение все перечисленные  функции. Управление же внешним долгом допускает инфляционное финансирование выплат по обязательствам государства, но исключает возможность их инфляционного  обесценения.