Система управления внутренним государственным долгом в РФ

Четвертым основанием являются факты, когда государство или муниципалитеты принимают на себя обязательства третьих лиц.

Одним из оснований возникновения долговых обязательств государственного и муниципального долга в Бюджетном кодексе названы также соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени Российской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта РФ прошлых лет.

Согласно федеральному закону «О бюджетной классификации  Российской Федерации» от 15.08.1996г. № 115-ФЗ (с ред. от 18.12.2006г.) существуют два вида официальной классификации госдолга России: одна – в отношении внутреннего долга, вторая – в отношении внешнего долга и внешних активов. Соответственно, государственный долг может быть внутренним, возникающим перед внутренними кредиторами, и внешним – возникающим перед иностранными кредиторами. Это общепризнанное мировым сообществом определение внешнего и  внутреннего долга.

Однако, в Российской Федерации наряду с этим определением существуют и другие. Так, согласно закону РФ от 13.11.1992 N 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" таковыми являются долговые обязательства РФ, выраженные в рублях, а согласно федеральному закону от 26.12.1994 № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации» государственными внешними заимствованиями признаются заимствования из внешних источников. Таким образом, два вышеуказанных закона положили в основу классификации госдолга два разных признака – валюту заимствования и источник заимствования.

Авторы действующего Бюджетного кодекса РФ в основу деления  на внешний и внутренний долг в  качестве признака выбрали валюту, в которой выражены обязательства государства. Под внешним долгом понимаются обязательства, возникающие в иностранной валюте, а под внутренним долгом – обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.⁶ Таким образом, мы видим, что критерием разграничения долговых обязательств на внутренние и внешние выступает валюта займа, т.е. если деньги берутся взаймы у российских или иностранных субъектов в иностранной валюте, то возникают отношения внешнего долга, если деньги берутся в валюте России, то возникают отношения внутреннего долга.

Согласно классификации  государственного долга по признаку источники заимствования (финансирования) дефицита государственного бюджета,⁷ к внутренним источникам относят: кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности; сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам; изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

Внешние источники существуют в следующих формах: государственные  займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные РФ.

В зависимости от срока  погашения и объёма обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам, а под текущим - расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговые обязательства  Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет), долгосрочными (от пяти лет до 30 лет), и погашаться в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

В соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заёмщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
• государственных займов, осуществлённых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• договоров о предоставлении РФ государственных гарантий;
• соглашений и договоров, в том числе международных, заключённых от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Проблема долговой зависимости  государства и, прежде всего перед  иностранными кредиторами, во все времена имела актуальное правовое значение, поскольку полная реализация суверенитета государства возможна лишь при определённой экономической его независимости. Любое государство в выборе форм долговых обязательств стремится к тому, чтобы основным кредитором было население своей страны и чтобы как можно меньше зависеть от иностранных кредиторов, поскольку это ослабляет не только экономическую самостоятельность страны, но и его суверенитет. По нашему мнению, занимать деньги лучше на внутреннем рынке, в рублях, так как поведение нашей внутренней валюты более предсказуемо, чем колебания курсов мировых валют, что  нам и показали потрясения 2008-2010 годов. 

3. Особенности категорий внутреннего государственного долга

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренним долгом являются обязательства, возникающие в валюте РФ, а согласно ст. 89 того же кодекса, государственными внутренними заимствованиями Российской Федерации являются займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заёмщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заёмщиками, выраженные в валюте Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 вышеуказанной статьи, объём государственного внутреннего долга Российской Федерации включает:⁸

• основную номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;
• объём основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;
• объём основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;
• объём обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Предельные объёмы государственного внутреннего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.⁹ Согласно федеральному закону от 13.12.2010 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (с ред. от 20.07.2011г.)  верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 01 января 2012 года установлен в сумме 5 148 390 316,9 тыс. рублей.

Управление государственным  долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. Российская Федерация несёт ответственность по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, только если указанные обязательства были гарантированы Российской Федерацией.¹⁰

От имени Российской Федерации право осуществления  государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заёмщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству Российской Федерации либо уполномоченному Правительством Российской Федерации ответственному федеральному органу исполнительной власти.¹¹

Правительство Российской Федерации вправе определять формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами Российской Федерации, и осуществлять их эмиссию в объёме, не приводящем к превышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Однако Бюджетный  кодекс Российской Федерации (п. 3 ст. 106) предоставляет Правительству Российской Федерации право осуществлять внутренние заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объёма государственного внутреннего долга, но вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Статьей 119 Бюджетного кодекса  Российской Федерации продекларирован порядок обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации и муниципального долга. Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счёт средств федерального бюджета.

Обслуживание  государственного внутреннего долга  Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Выполнение  Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним, осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Обслуживание  государственного внутреннего долга  субъекта Российской Федерации, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Обобщая изложенное, можно дать краткое определение  внутреннего государственного долга - это общая сумма всех выпущенных, но еще не погашенных государственных займов и не выплаченных по ним процентов.

Государственный долг образуется вследствие возникновения дефицитов  бюджета государства, т.е. вследствие превышения расходов правительства  над его доходами. Основными способами  покрытия бюджетного дефицита являются эмиссия денег и государственные займы. Последние осуществляются путем выпуска и размещения среди населения и кредитно-финансовых учреждений различного рода государственных ценных бумаг (прежде всего казначейских векселей и облигации), являющихся долговыми обязательствами государства по отношению к купившим их физическим и юридическим лицам.

Если пользоваться более  «сухими» терминами, внутренний долг по одной из классификаций - это способ пополнения государственной казны за счет займа средств у населения и юридических лиц, зарегистрированных на территории государства, и платящих налоги в казну данного государства, под государственные гарантии путем выпуска государственных ценных бумаг.

Проценты по государственному долгу зависят от общего уровня процентных ставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета и пр.

Нарастание внутреннего  государственного долга менее опасно для национальной  экономики по сравнению с ростом её внешнего долга, так как не происходит передачи части созданного национального продукта за рубеж, оказывается минимальное отрицательное влияние на международный имидж страны и кредитный рейтинг государства. Однако и здесь возникают определённые изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительными, так как погашение государственного внутреннего долга ведет к перераспределению доходов  внутри страны.

К реальным негативным экономическим  последствиям, к которым влечёт рост государственного долга, можно отнести выплату процентов по госдолгу, которая увеличивает  неравенство в доходах, так как значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения, а погашение государственного внутреннего долга приводит в этом случае к тому, что деньги «из кармана» менее обеспеченных слоёв населения переходят к более обеспеченным, так как владельцы облигаций, получая доходы, становятся еще богаче.

Повышение ставок налогов, как средства выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения, подрывает действия экономических стимулов развития производства, снижает интерес к инвестициям, к вложениям средств в новые предприятия с повышенным риском, усиливает социальную напряжённость в обществе.

Как правило, государственный  займ для рефинансирования или уплаты процентов по госдолгу неизбежно приводит на рынке капиталов к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки влечёт за собой снижение капитализированной стоимости, сокращение частных капиталовложений, и в результате, последующее поколение наследует экономику с уменьшенным производственным потенциалом.