Система управления внутренним государственным долгом в РФ

Одним из ключевых факторов, определяющих направление и характер долговой политики РФ, является состояние внутреннего рынка капитала.

До кризиса 2008 года, то есть в условиях устойчивого профицита федерального бюджета, внутренние заимствования составляли относительно небольшую величину – 170-250 млрд. руб. в год, но ситуация принципиально изменилась с 2009 года, когда внутренний рынок стал рассматриваться в качестве основного источника финансирования бюджетного дефицита.

За последние 10 лет  внутренний рынок государственных  ценных бумаг продемонстрировал  устойчивый рост, превратившись в  ключевой сегмент финансового сектора страны: по объёму обращающихся ценных бумаг на рынок облигаций федерального займа сегодня приходится значительная доля долгового рынка России (37%). При этом только за последние 2,5 года объем рынка ОФЗ увеличился более чем в 2 раза. По оценке экспертов, ОФЗ приобрели статус общепринятого эталона долгового рынка, относительно которого осуществляется ценообразование и торговля другими облигациями.

Высокая волатильность (изменчивость цены), которая является отличительной особенностью внутреннего долгового рынка, является и одним из признаков относительной неразвитости рынка ОФЗ.

Другим ключевым недостатком  рынка ОФЗ, на наш взгляд, является отсутствие широкой (капиталоёмкой и неоднородной по составу инвесторов) ресурсной базы. Основной спрос на ОФЗ сегодня предъявляют крупные российские банки с государственным участием, а также коммерческие банки с иностранным участием. Зарубежные инвесторы покупают ОФЗ с целью реализации краткосрочных, чаще всего, спекулятивных стратегий, а также для управления ликвидностью (быстрой обращаемостью в деньги), нередко рассматривая такие инвестиции как альтернативу банковскому кредитованию.

Среди участников рынка  ОФЗ практически отсутствуют  консервативные институциональные  инвесторы, которые инвестируют  денежные средства на длительные сроки и которые в мировой практике являются основными держателями государственных ценных бумаг. Сегодня на рынке ОФЗ к числу институциональных инвесторов могут быть отнесены только Внешэкономбанк (управляющий средствами пенсионных накоплений) и Пенсионный фонд Российской Федерации. Банк России сформировал свой портфель ОФЗ до 2008 года и за прошедший период сохраняет его объём на постоянном уровне. Негосударственные пенсионные фонды, обладающие значительными средствами в управлении (более 1 трлн. руб.), в настоящее время инвестиций на рынке ОФЗ не осуществляют. Не попадают на него и денежные средства, принадлежащие экспортёрам нефти, газа, сырьевых товаров.

Объем портфелей ОФЗ, принадлежащих нерезидентам, сегодня составляет незначительную величину (около 3%) и, как правило, представляет собой краткосрочные вложения.

Сложившаяся на рынке  ОФЗ структура инвесторов усугубляет проблемы недостаточной ёмкости и низкой ликвидности рынка государственных ценных бумаг. В ближайшее время, по нашему мнению, маловероятно быстрое расширение базы инвесторов за счёт появления значительного числа консервативных российских участников рынка и приход нерезидентов, который позволил бы увеличить ликвидность внутреннего рынка, а также повысить прозрачность ценообразования на нём.

Ключевой проблемой, препятствующей комфортному доступу иностранных инвесторов на внутренний рынок, является невозможность расчётов по сделкам с ОФЗ с использованием международных депозитарно- клиринговых систем, так как прямой доступ на биржу ММВБ, где торгуются ОФЗ, имеют исключительно российские участники с депозитарной лицензией. Внебиржевая торговля ОФЗ запрещена, и иностранные компании и прочие российские инвесторы должны использовать посредников.

Для приобретения ОФЗ иностранный инвестор вынужден специально открывать для этого счёт депо владельца в Национальном расчётном депозитарии и заключать договор с российским брокером. Это сопряжено с дополнительными временными и финансовыми издержками, рисками правового и операционного характера.

В России в настоящее  время более 40 организаций удостоверяют права собственности на ценные бумаги. Данная ситуация не типична для большинства как развитых стран, так и государств формирующихся рынков. В данных странах существует институт центрального депозитария – организации, наделенной эксклюзивным правом удостоверять права собственности на ценные бумаги в общенациональном масштабе. Отсутствие в России центрального депозитария является серьезным дестимулирующим фактором для многих иностранных частных и государственных инвестиционных фондов, которые, согласно требованиям регуляторов, не могут инвестировать на рынках тех государств, где отсутствует институт централизованного учёта прав на ценные бумаги.

Таким образом, национальный рынок капитала требует существенной модернизации и либерализации.

На текущем этапе развития российской экономики государственные гарантии играют все более значительную роль, выступая в качестве важного инструмента посткризисной экономической политики. В последнее время многие, если не большинство программных документов содержат ссылки на государственные гарантии Российской Федерации как главное условие привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов в сфере модернизации экономики, инфраструктуры, частно-государственного партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной продукции.

В федеральном бюджете  на 2011 год предусмотрено предоставление государственных гарантий Российской Федерации в общем объеме около 551,1 млрд. руб.

Объём государственного долга РФ по государственным гарантиям в последнее время имеет устойчивую тенденцию к росту, причем темпами, существенно превышающими темпы прироста государственного долга по ОФЗ. Если в 2009 году на долю госгарантий приходилось около 8,6% всех долговых обязательств России, то в 2011г. этот показатель увеличится до 17,5%.²²

В 2012-2014гг., на наш взгляд, формирование и реализацию долговой политики необходимо осуществлять, исходя из того, что, интенсивные методы применения госгарантий себя исчерпали, и накопленный по ним долг требует применения усовершенствованных подходов к оказанию государственной гарантийной поддержки.

3.2 Приоритеты и инструменты внутренней долговой политики

Для  достижения положительных  результатов реализация долговой политики Российской Федерации в 2012-2014 гг. должна осуществляться в соответствии со следующими целями:

• обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;
• поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России с перспективой создания предпосылок для повышения рейтингов до категории «А»;
• дальнейшее развитие национального рынка государственных ценных бумаг;
• обеспечение постоянного доступа России к внутреннему и внешнему источникам заёмного капитала на приемлемых условиях и с минимизацией стоимости заимствований;
• поддержание мерами политики безопасных тенденций - ограничение притока спекулятивного капитала («горячих денег»).

Приоритетными направлениями  для долговой политики Российской Федерации должны стать:

1. Развитие и совершенствование внутреннего рынка капитала.
2. Разработка и соблюдение основных принципов государственной гарантийной поддержки.
3. Грамотная и подконтрольная политика в  области заимствований субъектов РФ.
4. Переход к активному управлению государственным долгом.
5. Взвешенная политика по компенсационным выплатам по «дореформенным» сбережениям граждан.

Решение задачи поддержания  высокой ликвидности внутреннего  рынка, обеспечения присутствия на нем широкого круга инвесторов и стимулирования инвестиционного спроса требует скорейшей реализации комплекса мер по повышению привлекательности рынка государственных ценных бумаг.

В результате уже проведённых в 2010-201гг. мероприятий, на рынке ОФЗ произошло немало позитивных изменений: увеличилась ликвидность обращающихся выпусков; вырос в обращении средний объём выпуска; в 4 раза увеличился средний объем размещения на аукционах; возросло число участников аукционов по размещению ОФЗ.

Приоритетным направлением эмиссионной политики России должен и дальше оставаться выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) должна рассматривается как исключительная мера, только в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры и отсутствии возможностей заимствования за счёт эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Это позволит Российской Федерации поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию и оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения.

Следует продолжить практику размещения государственных сберегательных облигаций (ГСО) для удовлетворения спроса со стороны институциональных инвесторов, прежде всего, осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений.

Дальнейшие меры по развитию внутреннего рынка должны быть направлены на совершенствование рыночной инфраструктуры и повышение ликвидности обращающихся выпусков государственных ценных бумаг.

Для решения этих задач долговая политика должна быть направлена на:

• создание возможности для расчетов по сделкам с ОФЗ с использованием международных депозитарно-клиринговых систем. Это создаст предпосылки для конкуренции между российскими и иностранными депозитариями, окажет положительное влияние на качество оказываемых услуг, позволит привлечь иностранных инвесторов на российский рынок ценных бумаг;
• допуск ОФЗ к обращению на фондовой бирже. С 01.01.2012г., в соответствии с принятыми поправками в закон «О рынке ценных бумаг», ОФЗ смогут обращаться как на фондовой бирже ММВБ, так и на других фондовых биржах вместе с корпоративными ценными бумагами;
• предоставление возможности проведения расчётов по итогам вторичных торгов ОФЗ не немедленно, а в течение стандартного для мировой практики срока оплаты;
•   обеспечение возможности внебиржевого обращения ОФЗ. Положение Банка России от 25.03.2003г. № 219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» регламентирует только биржевое обращение ОФЗ В России. При этом в мировой практике внебиржевая торговля государственными ценными бумагами широко распространена. Снятие ограничений по обращению ОФЗ позволит расширить доступ на рынок ОФЗ российских участников и поспособствует массовому приходу на рынок иностранных инвесторов;
• введение института централизованного учёта прав собственности на ценные бумаги в общенациональном масштабе - это позволит повысить эффективность и конкурентоспособность учетно-расчётной инфраструктуры российского фондового рынка, повысит защиту прав собственности и будет стимулировать рост иностранных инвестиций в ОФЗ;
• унификацию налоговых ставок по ОФЗ и корпоративным облигациям, которая позволит упростить для инвесторов систему расчётов, включать все доходы в единую базу по прибыли, устранит различия в ценообразовании всех инструментов на внутреннем долговом рынке и сделает сопоставимой доходность обращающихся на нем инструментов.

Последовательное проведение вышеуказанных мероприятий по развитию рынка ОФЗ позволит улучшить условия государственных заимствований и увеличить спрос на государственные ценные бумаги. Успешная реализация таких мер будет способствовать улучшению инвестиционного климата в России в целом, повышению резервного статуса рубля, станет важной составной частью работы по формированию в нашей стране мирового финансового центра.

Условия государственных  гарантий, предоставляемых в период 2009-2011гг., были таковы, что возврат средств федерального бюджета, использованных в случае их исполнения, был трудно прогнозируем. На сегодняшний день существует большая вероятность возникновения невозмещаемых расходов.

С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных гарантий происходит независимо от результатов реализации проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов.

В связи с этим, в целях повышения эффективности инструмента государственных гарантий, а также управления рисками бюджета, связанными с их предоставлением, основные условия предоставления государственной гарантийной поддержки должны быть кардинально пересмотрены.  В их основу должны лечь следующие принципы:

• установление единых подходов для предоставления госгарантий с общими признаками по отрасли экономики, региону, рынку и т.п., вне зависимости от объекта государственной поддержки;
• отход от практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий;
• распределение рисков между государством и участниками сделки, которой оказывается гарантийная поддержка;
• оказание гарантийной поддержки при условии удовлетворительного финансового состояния принципалов, по обязательствам которых предоставляются госгарантии;
• наличие обеспечения возвратности средств, использованных на исполнение госгарантий;
• соблюдение определенных ограничений получателями государственной поддержки на период действия госгарантий (например, отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту), а также установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых государством проектов.

За последние пять лет объём государственного долга субъектов Российской Федерации последовательно увеличивался, в среднем на 25% ежегодно. К началу 2011 года его сумма превысила 1 трлн. руб. При этом максимальный рост – более 48% пришелся на кризисный 2009 год.