Структура доходов Федерального бюджета Российской Федерации и межбюджетный федерализм

В отличие от налога на прибыль, тенденция к снижению поступлений  НДС не может быть признана нормальной и должна быть преодолена в интересах  устойчивости налоговой системы.

Таким образом, в налоговой  системе с 1992 по 1995 года произошли  следующие изменения. Основные виды налогов (НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог, налог на имущество (см. приложение 3)) вполне отвечают требованиям  рыночной экономики. Однако система  их сбора, унаследованная от плановой экономики, оказалась плохо приспособленной  к условиям быстрого роста негосударственного сектора. По мере разгосударствления экономики  уровень собираемости этих налогов  снижался, что послужило причиной критического падения бюджетных  доходов в 1993 г.

Естественной реакцией на этот кризис должны быть реформы, направленные на приспособление системы сбора  основных налогов к условиям преобладания частного сектора. Но возможность проведения таких реформ не была реализована. Напротив, правительство стало проводить  политику дальнейшего сужения налоговой  базы по пяти основным налогам за счет разнообразных индивидуальных, отраслевых и региональных льгот. Для компенсации  же недобора поступлений по основным налогам был принят ряд мер, еще  более отдаливших систему налогообложения  Российской Федерации от налоговых  систем западных стран.

Курс был взят не на адаптацию  налоговой системы к условиям рыночного хозяйства, а на применение таких форм налогообложения, которые  в той или иной мере работали в  существующей, даже нереформированной, системе.

В 1994 г. поступления в федеральный  бюджет от НДС, акцизов, налога на прибыль  и подоходного налога снизились  на 1,1% ВВП по сравнению с 1993 г. Однако общие доходы федерального бюджета  в процентах к ВВП возросли на 0,9% ВВП.

Недостающие 2% ВВП были покрыты  за счет специального налога (0,7% ВВП), доходов  от приватизации (0,2% ВВП) и доходов  от централизованного экспорта. Получение  этих доходов не требовало коренной перестройки налоговых органов. Но с точки зрения становления  современной бюджетной системы  использование этих доходов явилось  шагом назад.

Так, спецналог использовался для изъятия ресурсов у конечных потребителей в целях субсидирования наименее эффективных и наименее открытых реформам отраслей ¾ сельского хозяйства и угольной промышленности. Доходы от централизованного экспорта воссоздавали элементы государственной монополии внешней торговли.

Из-за отсутствия необходимых  реформ в системе сбора налогов  эта ситуация воспроизводится и  даже несколько усугубляется в 1995 г.

Согласно федеральному бюджету  на 1995 г. (см. приложение 5) доля НДС, акцизов, налога на прибыль и подоходного  налога составила лишь 48% доходов  федерального бюджета, то есть еще ниже, чем она была в 1994 г.

Особое внимание привлекает резкое снижение поступлений налога на прибыль ¾ с 2,7% ВВП в 1994 г. до 1,6% в бюджете на 1995 г. Лишь отчасти  это можно объяснить уменьшением  поступлений от налога на сверхнормативный фонд заработной платы и отменой  налога на прирост курсовой разницы  по валютным счетам.

В бюджете на 1995 г. сохранены, хотя и в меньших объемах, спецналог (0,4% ВВП), доходы от централизованного экспорта (0,1% ВВП) и налог на сверхнормативный фонд заработной платы. Снижение величины этих поступлений отчасти компенсируется увеличением доходов от приватизации с 0,2 до 0,6% ВВП.

С точки зрения устойчивости бюджетных доходов поступления  от приватизации являются далеко не самой  привлекательной формой финансирования государственных расходов. Поступления  этого рода крайне неустойчивы, находятся  в сильной зависимости от текущей  политической конъюнктуры и по мере завершения программы приватизации постепенно сойдут на нет. Ориентация бюджета на поступление высоких доходов от приватизации неизбежно приведет к финансовым трудностям в связи с исчерпанием ресурсов государственной собственности, подлежащей приватизации. По этим причинам, согласно методологии Международного валютного фонда, поступления от приватизации относятся не к доходам бюджета, а к источникам финансирования бюджетного дефицита.

Дальнейшее снижение удельного  веса пяти основных налогов в бюджете  на 1995 г. связано также и с тем, что в бюджет были инкорпорированы  поступления ряда внебюджетных фондов на общую сумму 0,8% ВВП. Хотя эта мера и является оправданной и позволит сократить масштабы нерациоиальпого использования внебюджетных средств, сам по себе принцип взимания и последующего целевого использования взносов в эти фонды не отвечает требованиям современной бюджетно-налоговой системы. Использование специального налога и внебюджетных фондов вступает в противоречие с одним из основополагающих ее принципов ¾ принципом неассигнования доходов на расходы.

Таким образом, и в 1995 г. Российский бюджет оказался не свободным от структурных  проблем, унаследованных от предшествующих лет.

В конце 1995 года накопленные  предпосылки кризиса уже выявили  узкие места и узлы напряженности  в бюджетной системе и ее взаимосвязях с реальным сектором экономики. К  середине 1996 года бюджетный кризис четко проявился в следующем:

сокращение доходной базы бюджетов всех уровней и прежде всего  федерального бюджета;

резкое и хаотичное  сокращение бюджетных расходов с  ярко выраженной структурной деформацией  этих расходов;

критическое накопление государственного долга, чрезмерно дорогое его  обслуживание, нерациональная структура  источников покрытия.

В современном бюджетном  процессе как в зеркале отразились общие диспропорции и противоречия экономических процессов в стране. По существу экономика попала в «бюджетную ловушку», суть которой состоит в острой нехватке бюджетных ресурсов, вызванной резким сокращением налогового потенциала в связи с падением производства. Одновременно для приостановки падения производства необходима активизация бюджетного инвестирования, которая в условиях резкого сокращения налоговых доходов бюджета становится просто нереальной. Положение усугубляется и тем, что фискальные расходы бюджета (оборонные, административно-управленческие) малоэластичны по отношению к падению производственного и налогового потенциала, а в условиях инфляции и вовсе имеют четко выраженную тенденцию роста. Более того, спад производства неизбежно требует наращивания и социальных бюджетных расходов.

Таким образом, бюджетная  система страны попала в замкнутый  круг острой нехватки финансовых ресурсов и такой же острой необходимости  увеличения бюджетных расходов.

К основным причинам бюджетного кризиса можно отнести следующие:

отсутствие комплексного подхода к формированию правовой базы экономических реформ в целом  и реформы налогово-кредитной  системы страны, в частности, способной  создать необходимые условия  перехода к цивилизованным нормам государственного регулирования рыночных отношений;

пассивное отношение государства  к регулированию микроэкономических процессов, основанного на принципах  и формах реализации прямого государственного контроля за соблюдением установленных законов всеми участниками рыночных отношений;

неотработанность форм и методов взаимодействия федеральных властей и субъектов федерации в сфере налогово-бюджетных отношений, ориентированных не только на учет интересов регионов и различных управленческих уровней, но и на стимулирование интересов производителей и потребителей.

Особенностью бюджетного кризиса в России является и то, что он развивается на фоне ярко выраженного и достаточно затянувшегося  кризиса неплатежей. Кризис неплатежей ¾ это в свою очередь прежде всего результат пассивного отношения государства к экономике предприятий. Из сферы государственного регулирования совершенно неоправданно практически выпали проблемы мотивации хозяйственной деятельности предприятий, их собственников и управляющих, что фактически привело к разрегулированию финансов реального сектора экономики, выразившемуся в кризисе ликвидности и как следствие ¾ втягиванию в «круг неплатежей» государственных финансовых ресурсов.

Это просчет экономической  политики и экономических реформ. Взаимосвязь кризиса неплатежей и бюджетного кризиса очевидна, поскольку  причины, их породившие, обусловлены  преимущественно непродуманной  налогово-бюджетной политикой. К  их числу можно отнести: слабую ориентацию налогово-бюджетной политики на стимулирование хозяйственной деятельности, что проявилось в чрезмерном налоговом бремени, и в отсутствии единой целенаправленной системы льгот, стимулирующих деловую активность; кругооборот долгов между государством и предприятием вследствие сугубо фискальной налоговой политики, результатом которой является стремление уклонения от налогов; бюджетное финансирование до сих пор настроено, главным образом, на «латание дыр», а не на структурную перестройку экономики; уравнительное распределение бюджетных ресурсов, которое не только порождает иждивенчество (ведь льготы даются более слабому, а не сильному), но и приводит к неэффективному использованию скудных государственных средств, ибо ничтожна экономическая отдача от этих вложений; отсутствие нормальной амортизационной политики приводящей к тому, что предприятия, не имея базы для собственного накопления, вынуждены «проедать» свои оборотные средства, или наращивать долги поставщикам; уход производственных инвестиций на финансовый и валютный рынки.

Вследствие серьезных  просчетов в принятом курсе экономических  реформ в России в условиях спада  производства валового внутреннего  продукта в экономике страны накапливались  негативные тенденции, проявление которых  все более концентрировалось  в бюджетных процессах и, наконец реализовалось в бюджетном кризисе, при котором бюджетная система страны оказалась не в состоянии мобилизовать финансовые ресурсы, достаточные для выполнения своих фискальных, социальных и экономических программ.

К середине 1996 года в финансовой сфере произошла определенная дестабилизация ситуации, что сказалось не только на состоянии взаимных расчетов и  платежей, финансовой дисциплине, но и  на нарастании бюджетного дефицита.

Снижение ежемесячных  темпов инфляции, которое протекало  на фоне сокращения объемов ВВП и  промышленного производства, замедления скорости обращения денег, ухудшения  финансового состояния предприятий  только усугубило ситуацию, поскольку  структура налоговой системы  России, где основную роль играет НДС, ориентирована в основном на пополнение бюджета за счет инфляционных доходов. Именно поэтому бюджетный кризис не совпал по времени с началом кризиса неплатежей, а проявился лишь в условиях сокращения темпов роста инфляции.

Доля налоговых поступлений  в ВВП без учета предоставленных  налоговых освобождений снизилась  в первом полугодии текущего года до 4,5 % против 10,4% за соответствующий  период прошлого года.

Налогооблагаемая база сократилась  не только за счет резкого сжатия массы  прибыли, но и за счет уменьшения инфляционного  роста цен. Соответственно, налоговая  система, ориентированная на обложение  объемов оборотов хозяйственной  деятельности, привела по существу к непропорциональному распределению  налогового бремени между сферами  производства. Если посмотреть структуру  налоговых поступлений в бюджет в отраслевом разрезе, то можно сказать, что при том, что промышленность занимает в составе валового внутреннего  продукта 42% (при этом до 30% промышленного  оборота происходило по бартеру), ее доля в налогах составляет 53%, а доля в недоимке 65%; объем сельскохозяйственного  производства составляет 13,7% в ВВП, а доля в уплаченных налогах ¾ 1,1%. В торговле и банковской сфере  картина совершенно иная ¾ эти  сферы хозяйствования занимают в  составе ВВП все большую долю, и платят все меньшую долю налогов  в бюджет.

Консолидированный бюджет по итогам четырех месяцев текущего года исполнен с дефицитом в 5,6% к  ВВП, из которого 76,5% это дефицит  федерального бюджета, в соответствующем  периоде прошлого года дефицит составлял 3,1% к ВВП.

Для финансирования бюджетного дефицита Правительство вынуждено  привлечь заемные средства. Однако чрезмерная экспансия фондового  рынка, поддерживаемая за счет высокой  доходности ГКО, привела к тому, что  объемы погашения ГКО стали превышать  доходы федерального бюджета.

В заключение отмечу, что  сложившаяся с 1991 по 1996 годы система  доходов федерального бюджета не только неэффективна, но и обладает выраженной тенденцией к дальнейшему  снижению поступлений. Это выражается в том, что за все время своего существования она так и не подверглась серьезной реформе: проводились большей частью косметические  изменения с целью решения  каких-либо краткосрочных задач. Например, в 1996 году широко обсуждался проект о  введении налога на поддержание ВПК, который по своей сути являлся  бы тем же ранее отмененным спецналогом, но с другим целевым назначением. Если же учесть, что почти все налоговые поступления скаладываются нашим правительством в «общий котел» (это противоречит целевому назначению средств), откуда и черпаются по мере необходимости, то различий между спецналогом и налогом на поддержание ВПК никто бы не ощутил вообще[2] .

Поэтому бюджетно-налоговой  системе Российской Федерации в  настоящий момент необходима коренная реформа, что и необходимо учитывать  при составлении бюджета РФ на 1997 год.

III. Прогнозирование  и разработка бюджета на 1997 год

Одна из сложных проблем  на сегодняшний день: Международный  валютный фонд временно приостановил предоставление России кредита и наш бюджет потерял под 2 трлн. рублей. Причиной здесь стал неудовлетворительный сбор налогов. Однако этого ожидали давно, поэтому никакого удивления по этому поводу нет. Так, финансовая политика преследует, по мнению Бориса Федорова[3] , лишь цель, как дожить до конца квартала, а формально ¾ борьба с инфляцией. Поскольку главные инструменты финансовой политики ¾ налоги, направление расходов бюджета, методы финансирования дефицита, то однозначно четкой линии здесь нет.

Например, если взять налоговую  систему, то видно, что налоги в РФ не выполняют практически никаких  более функций, кроме фискальной. При этом комплексной реформы в этой области в ближайшем времени не предвидится, и новый налоговый кодекс по мнению многих аналитиков ее не заменит.

А сегодня в налоговой  сфере мы имеем целый ряд проблем:

Существующая система  практически создает два налоговых  режима: первый ¾ финансового прессинга  для производителей и инвесторов (предприятий, объединений, финансовых учреждений), выступающие как организации-юридические лица; второй ¾ сравнительно льготный для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Второй крупный изъян  сложившейся налоговой системы  ¾ обложение преимущественно  доходов от трудовой и предпринимательской  деятельности. а не ренты, имущества и видов деятельности с неблагоприятными социальными и экономическими эффектами (такими, как рост алкоголизма, загрязнение окружающей среды и т.п.)