Теоретические основы бюджетного федерализма и современная практика

В связи с уменьшением  налоговых поступлений в составе  доходов территориальных бюджетов резко возросла зависимость региональных бюджетов от федерального, а местных бюджетов – от региональных. Сложившаяся ситуация противоречит принципу реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, не способствует развитию местной инициативы, порождает финансовое иждивенчество.

В настоящее время реальный баланс между доходами и расходами  в территориальных бюджетах обеспечивается не за счет роста налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том  числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета.

Вертикальное выравнивание должно быть в совокупности с горизонтальной сбалансированностью, которая в свою очередь является пропорциональным распределением налогов между субъектами федерации, целью которого является снижение неравенства в налоговых возможностях территорий.  В Российской Федерации задача горизонтального выравнивания достаточно сложна, в сравнении с другими странами.  Обеспечение каждому обещанных государством объемов товаров и услуг (благ) связано с различиями в экономическом положении, уровнем затрат в регионах. Для наиболее ясного представления выше изложенного, приведена таблица 3:

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 3

Источник: Энциклопедия Экономиста http://www.grandars.ru /

 

Но, не смотря на сходство в поставленных целях у РФ и Германии (бюджетное выравнивание региональных диспропорций) не стоит отрицать тот факт, что проблемы фискального федерализма в России и в ФРГ поставлены по-разному.

Если мы говорим  о текущей  ситуации в Германии, то, несмотря на стагнацию экономики в течение  нескольких последних лет, ее никаким  образом нельзя сравнивать с текущей  ситуацией в России. В ФРГ присутствуют: высокая собираемость налогов, сравнительно низкие темпы инфляции, отработанная система формирования бюджетов всех уровней и  прослеживается четкое распределение финансовой ответственности  за решения различного рода задач, огромные доходы бюджета. Следует выделить немаловажный факт того, что в Германии отработанны эффективные финансовые механизмы регулирования территориального развития.

При всех различиях перечисленных  выше между ситуацией в России и Германии,  применение опыта  Германии  в области межбюджетных отношений в РФ не оспорим, и он представляет собой значительный интерес для государственной экономической политики.

В Германии в течение длительного  времени существуют эффективные  финансовые механизмы регулирования  территориального развития, заимствование  которых Россией может стать  продуктивном шагом в развитии страны.

Так как возможности  полностью  перенять положительный зарубежный опыт построения модели  фискального федерализма нет, необходимо адаптировать к современным российским условиям  самое лучшее из германской практики межбюджетных отношений.

ГЛАВА 3.  Проблемы бюджетного федерализма в РФ и перспективы развития

3.1 Проблемы бюджетного  федерализма в РФ

Исследование проблемы федерализма  в России берет свое начало еще  в дореволюционный период. Не стоит  также забывать о том, что в  советское время фискальный федерализм анализировался как  новый тип  бюджетного федерализма, как со стороны  экономической сферы, так и со стороны политической.

Проанализируем текущую  ситуацию в Российской Федерации, состояние  федерализма в России, которое  отражено в работах таких специалистов этой области как Л.Ф. Болтенковой, Г.В. Марченко, А.Н. Аринина и т.д.

На основании анализа  Конституции РФ 1993 года наиболее важным признаком, характеризующим федеративное устройство России, является единство финансовой политики и бюджетной  деятельности на всех уровнях Федерации  и субъектов. Неизменность любой  федерации в большей мере зависит  от устойчивого регулирования внутри федеративных отношений. Фискальный федерализм здесь можно рассматривать как  принцип, в соответствие с которым  регулирование финансовых отношений  между бюджетами разных уровней  должно быть направлено на укрепление федеративных отношений в государстве.

Федеративное устройство России отличает отсутствие  правовой регламентации взаимосвязей между целым и составляющими частями.

В условиях существования  бюджетной системы важную роль  играют два основных принципа:

1.  «Часть целого» не  имеет возможности преобладать  над «целым»;

2.  Целостность системы  тем выше, чем крепче взаимосвязь  между ее элементами;

То есть, главное в бюджетной  деятельности субъектов РФ – преобразование территориальной части государства  в реально функционирующую единицу Федерации²⁴.

Законодательство, которое  на данный момент существует и действует  в рамках Российской Федерации и  регулирует бюджетные отношения  между РФ и ее субъектами, далеко от того, каким оно должно быть. В нем существует ряд пробелов, которые негативно сказываются на многих процессах в различных сферах. Поэтому, мы можем говорить о создании более совершенной системы законодательства в сфере межбюджетных отношений.

Если мы говорим о проблемах  бюджетного федерализма в РФ, то следует выделить «ассиметричные федеративные межбюджетные отношения», которые образуются в результате наличия конституционного и договорного способов разграничения  бюджетной обязанности между  федерацией и ее субъектами одновременно.

Немаловажной особенностью является то, что  на данном этапе  развития РФ присутствует некоторая  незавершенность формирования внутренней структуры государства, также отсутствие четкого  разграничения компетенции  между уровнями власти и самоуправления; все это приводит к неблагоприятным  последствиям в отношениях между  уровнями власти.

Наряду с другими проблемами в России существует проблема, которая  связана с взаимоотношениями  федерального центра и регионов.

Устранение советской  системы административно-политических отношений вызвало потребность  в  новой системе, которая так  и  не сформировалась  по сегодняшний  день. При этом острым вопросом является отсутствие стратегии в строительстве  истинного федеративного государства  в РФ, что обусловлено некорректным восприятием понятия фискального  федерализма в целом, а также  сущности фискального федерализма, в частности.

Ввиду всего этого, в условиях становления рыночной экономики  и становления российской государственности, одним из актуальных становится вопрос о разграничении функций федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также установления правовых отношений  между звеньями финансовой системы  всей страны.

Межбюджетные отношения  в большей степени воздействуют на экономическую ситуацию и темпы  экономического роста как в регионах, так и в стране в целом, на социально-политическую обстановку, на интенсивность и направленность миграционных потоков. При этом остро встает проблема соответствия налоговых поступлений финансовым поставленным задачам центра и субъектам федерации.

Отметим немаловажный факт того, что взаимоотношения между  центром и регионами в РФ с  каждым годом становятся все более  напряженными. Это можно объяснить  спадом производства и сокращением  объемов бюджетов. Даже если речь идет о минимальных необходимых расходах, то они тоже тяжело реализуются в  рамках экономики нашей страны.

Если мы проанализируем современную  ситуацию в России, то мы заметим, что  Конституция устанавливает разграниченность и автономность бюджетов разных уровней. Определение таких общих принципов дает нам право говорить о существовании конституционной модели бюджетного федерализма. Особую роль в конституционной модели играют совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они ограничивают возможности центра и регионов, но с другой, они определяют их взаимосвязь и взаимозависимость, устанавливая единство систем: бюджетной и налоговой.

Эффективное межбюджетное взаимодействие центра и регионов дает возможность  решать сложные задачи экономическими методами.

Из всего вышесказанного делаем вывод о совершенствовании  законодательной системы в целом, в сфере экономики и бюджета  в частности.

В последнее время в  России органы местного самоуправления, наделенные  финансово правами  стали  обязательной составляющей системы  государственного управления.  Увеличилась  роль территориальных финансов в  общегосударственной финансовой системе, и как следствие растет значимость местных бюджетов.

Немаловажной проблемой  в рамках развития бюджетного устройства РФ является пересмотр существующих отношений между бюджетами различных  уровней. Для России на современном  этапе развития большую роль играет проблема учреждения бюджетного устройства, которое  в свою очередь базируется  на принципах фискального федерализма.

Под бюджетным федерализмом подразумевается система налогово-бюджетных  взаимоотношений органов власти, основанная на следующих принципах:

- автономность бюджетов  разных уровней;

- наличие особых методик  разрешения конфликтов между  уровнями власти, а также достижение  компромиссов по вопросам налогово-бюджетной  политики;

- формализованные методы  регулирования межбюджетных отношений  и предоставление финансовой  поддержки²⁵;

Бюджетный федерализм это  одно из наиболее сложных направлений  экономических реформ.

В России в настоящее время  осуществляются достаточно медленными темпами шаги к становлению истинно  федеративных отношений между бюджетами  разных уровней. Но, не смотря на это, основы к их формированию уже были созданы, также стоит отметить, что определенные успехи в развитии фискального федерализма были достигнуты, не смотря на ряд проблем, которые также имеют место быть.

Представим ряд задач, которые были бы уместны для развития эффективной экономико-бюджетной  политики на территории РФ:

1. Необходимо совершенствовать систему   разграничений компетенции между уровнями власти и самоуправления и в этом случае отношения между уровнями власти не будут иметь неблагоприятных последствий;
2. Сделать более доступной  миграцию населения между территориями РФ, с целью выбора выгодных для людей условий проживания (налогов, жилья и тд.). Таким образом, согласно гипотезе Тибу, будут выявляться наиболее благоприятные территории для проживания; Все регионы так или иначе должны быть заинтересованы в притоке населения, особенно, если речь идет о слабо населенных и слаборазвитых регионах. Для этого, им необходимо предоставлять более выгодные условия проживания,  сюда же можно отнести предоставление выгодных для «мигрантов» условий ведения бизнеса; Таким образом, регионы будут становиться более развитыми и конкурентоспособными, соответственно будет увеличиваться приток людей на территорию того или иного региона. Все это, в долгосрочной перспективе, ведет к снижению доли выделяемых дотаций на развитие регионов и как следствие снижение доли нагрузки на федеральный бюджет;
3. Укрепление федеративного государства с помощью более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами;   в качестве одного из методов можно рассмотреть усиление тенденции  к единообразному распределению ресурсов между землями. 

Также, перенести различные крупные предприятия и филиалы крупных иностранных компаний из «центра», расположив их в регионах, в частности слаборазвитых. Осуществив подобную меру, в перспективе мы можем говорить о развитии и привлечении потока мигрантов в тот или иной регион и как следствие росте его социально-экономической значимости.  В этом случае регион станет более конкурентоспособным.

4. Если говорить о становлении децентрализованного государства в перспективе, в качестве одной из ключевых задач, стоящих перед государством, то  методология исследования данного вопроса основывается на анализе противоречий и многофакторных эффектов.

Здесь необходимо отметить опыт Америки и ее модели бюджетного федерализма. Полностью децентрализованное государство, в котором его составным частям (штатам) в большей степени переданы полномочия от центра. Не смотря на автономию регионов, они представляют собой единую эффективно функционирующую систему, речи о полной самостоятельности и отделения штатов нет.

По моему мнению, передача некоторого объема функций (полномочий) на региональный уровень обеспечит большую долю самостоятельности регионов. Как уже заявлял в 2011 году Дмитрий Медведев: «Необходимо увеличить число полномочий, переданных с федерального уровня на региональный, поскольку их исполнение на региональном уровне может быть более эффективным». 

На почве увеличения полномочий у субъектов может появиться  желание о полной автономности. Здесь возникает проблема под названием «Дилемма треугольника», которая заключается в противоречивости сочетания достижения целей экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности, которые на практике представляют собой вертикальный и горизонтальный дисбаланс бюджетной системы. Подробно рассмотрим представленную дилемму в таблице 4.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 4

Источник: Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общ. ред. М. де Сильвы, Г. Курляндской; Науч. ред. Центр фискальной политики. – М.: Изд-во «Весь Мир», 2006. С. 6-8.

3.2 Перспективы и пути  совершенствования бюджетного федерализма  в РФ

Ключевую роль в становлении  «эффективной экономики» играют вопросы  упрочения финансовой базы регионов и муниципальных образований, базирующихся на основе принципов фискального  федерализма. Если механизм межбюджетных отношений построен рационально, то функции бюджетов различных уровней будут в наибольшей степени эффективны. Распределение расходных полномочий  - это основа взаимоотношения бюджетов.