Федеральные целевые программы как инструмент финансирования бюджетных инвестиций

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Целевые программы  являются одним из важнейших средств  реализации структурной политики государства, активного воздействия на его  социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для  государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевая программа  может включать в себя несколько  подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Долгосрочные  целевые программы разрабатываются  органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления при рассмотрении и утверждении бюджета или самостоятельно.

 

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

- технико-экономическое  обоснование;

- прогноз ожидаемых  социально - экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

- наименование  заказчика указанной программы;

- сведения о  распределении объемов и источников  финансирования по годам;

- другие документы  и материалы, необходимые для  ее утверждения.

 

Перечисленные документы представляются на рассмотрение законодательного (представительного) органа. И именно на их основе принимается решение о целесообразности выделения бюджетных средств или средств внебюджетного фонда на реализацию данной программы.

 

В роли заказчика  долгосрочной целевой программы может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ. Именно такой орган действует от имени государства или муниципального образования при разработке долгосрочной целевой программы и ее реализации.

 

Тема работы «Федеральные целевые программы  как инструмент финансирования бюджетных  инвестиций» актуальна на сегодняшний  день, т.к. федеральные целевые программы  призваны помогать в решении стратегических задач развития экономики и социальной сферы, особенно в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.

 

Объектом исследования являются федеральные целевые программы  и их значение в финансовом обеспечении  бюджетных инвестиций.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РАЗРАБОТКА  ПРОГРАММЫ ЦЕЛЕВЫХ ЗАДАЧ

1.Общая характеристика разработки программы целевых задач

Основой разработки целевой программы на любом уровне управленческой иерархии является  перечень основных, решаемых ею задач. После перечисления задач следует предоставить совокупность и последовательность мероприятий, с помощью которых она реализуется, при этом  рассчитать прямые и косвенные (сопряженные) затраты всех основных видов используемых при осуществлении этих мероприятий, ресурсов. Также следует  распределить задания по реализации программы по  срокам и исполнителям.

Типовая структура  разработки целевой программы включает в себя следующие элементы:

1)характеристику  проблемы;

2)основные цели  и задачи;

3)систему мер; 

4) ресурсное  обеспечение;

5)механизм реализации;

6)организационный  аспект;

7)способы управления  и контроля за ходом ее реализации;

8)оценку ожидаемой  эффективности и социально-экономических  последствий от реализации программы.

Говоря о  федеральных программах, следует  отметить, что для них  также разрабатываются паспорт программы, технико-экономическое обоснование, бюджетная заявка (для программ, финансируемых из бюджета). Решение крупномасштабных межотраслевых (отраслевых) и региональных проблем, как правило, связано с разработкой и реализацией федеральных целевых программ, которые следует рассматривать в качестве одного из видов структурной и региональной политики государства.

Разработке  федеральных и региональных программ в промышленности предшествует отбор  проблем (целей), включающий обоснование необходимости их решения на федеральном или региональном уровнях. Особое внимание при выборе и ранжировании проблем по приоритетности обращается на значимость; сложность их решения традиционными методами; невозможность использования формирующегося механизма рыночного саморегулирования; невозможность концентрации ресурсов и требование координации деятельности многочисленных территориальных органов управления и заключения межрегиональных экономических соглашений.

Приоритет имеют  те проекты и производственные объекты, где предоставление бюджетных средств базируется в основном на возвратной основе и может повлечь наибольший приток внебюджетных средств, в том числе иностранных инвесторов.

Можно выделить следующие основные этапы разработки целевых программ.

Выбор объекта  программы. Это важнейшая стадия, предшествующая разработке программы и во многом предопределяющая ее успех. Нужно исходить из нескольких критериев при выборе объекта: он  должен представлять стратегический приоритет, обеспечивать перелом траектории движения данного объекта; программа не должна носить слишком широкий характер, охватывая план развития целой отрасли, но и не быть чрезмерно узкой, не обеспечивая прорыва.

Построение  «дерева целей».По каждой отобранной программе определяются генеральная цель, конкретизирующие ее цели первого, второго, а если потребуется, то и третьего уровней. Нужен строгий экономико-логический анализ, чтобы совокупность целей нижестоящего уровня обеспечивала достижение целей более высокого уровня. Цели следует формулировать максимально конкретно, избегать формулировок типа «повысить уровень», «расширить» и т.п., выполнение которых невозможно проверить.

Обоснование системы  мероприятий, необходимых для достижения целей программы, адресность этих мероприятий (кто и когда должен их выполнить), построение в случае необходимости сетевого графика реализации программы, определение критического пути.

Структуризация  программы, определение подпрограмм, блоков проектов и отдельных проектов. Проект – это основной кирпичик, из которого строится программа. Он должен обеспечить определенный программный результат. При этом определяется набор первоочередных проектов, их выполнение распределяется по годам реализации программы с учетом значимости для конечного результата имеющихся ресурсов.

Оценка ресурсов (прежде всего на НИОКР и инвестиций), необходимых для выполнения проектов, подпрограмм и программы в  целом, возможных источников финансирования и условий их поступления (собственные  средства, кредиты, выпуск акций, бюджетная поддержка и т.п.). Недостаток ресурсов может потребовать уточнения состава проектов, мероприятий и целей программы.

Маркетинговые исследования, определение возможного объема выпуска, цен и эффективности  программных продуктов, сроков окупаемости  проектов, подсистем и программы в целом. Заведомо убыточные проекты и программы исключаются. Может возникнуть ситуация, когда по результатам расчетов придется решать вопрос, стоит ли браться за неэффективную программу.

Создание целевых  оргструктур для выполнения программы, подготовка кадров. Обычно создается целевая оргструктура для реализации программ (консорциум, холдинг, финансово-промышленная группа и т.п.). По каждой подпрограмме, а также по каждому проекту определяются заказчик, научный руководитель (генеральный конструктор) и директор. Целесообразно организовать обучение менеджеров проектов, подпрограмм, программы.

Контроль и  приемка работ. Необходимо осуществлять внепрограммный контроль за ходом и  результатом выполнения программы, с тем, чтобы своевременно внести в нее коррективы, проводить приемку каждого законченного проекта, подсистемы, каждой очереди программы, сопоставляя полученные результаты с заданными целями и проектом. Это усилит ответственность за эффективность использования выделенных на программу ресурсов.

Разработка  и реализация целевых программ осуществляется на основании «Порядка разработки и  реализации федеральных целевых  программ и межгосударственных целевых  программ, в осуществлении которых  участвует Российская Федерация», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.95 № 594.

Организатором разработки федеральных целевых  программ выступают федеральные  органы исполнительной власти. Правительство  Российской Федерации определяет порядок  разработки и реализации федеральных целевых программ. Разработка федеральных целевых программ в первую очередь должна предусматривать:

   *   решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

   *   согласование ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

   *   комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;

   *   согласованность решения федеральных и региональных задач;

   *   достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Выход программ регламентируется Указами Президента Российской Федерации и постановлениями  Правительства Российской Федерации.

Перечень федеральных  целевых программ, намеченных к финансированию из средств федерального бюджета  на предстоящий год, вносится Правительством Российской Федерации в Государственную Думу с одновременным представлением проекта федерального бюджета, разработанного с учетом основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году. В соответствии с вышеназванным Законом Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» перечень федеральных программ должен содержать:

   *   краткую характеристику каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков выполнения;

   *   результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ;

   *   требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом по годам с указанием источников финансирования;

   *   объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году;

   *   государственных заказчиков программ».

Разработка  ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности.

   *   Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация.

   *   Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разбивается на подцели.

   *   Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения.

   *   Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы.

   *   Заключительный этап. Он связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы.

Важное условие  разработки целевых программ — правильное определение приоритетов для каждого периода времени и объектов управления разного уровня. На макро уровне важно определить главные социально-экономические задачи развития народного хозяйства. На уровне отраслей и регионов — приоритеты, обеспечивающие достижение основных задач государства (они должны быть основными и для этого уровня), и приоритеты, не связанные с ними. Приоритеты можно разделить на группы:

1)структурные  приоритеты — развитие отдельных  отраслей или регионов; 2)приоритеты научно-технического прогресса;3) социальные приоритеты; 4)приоритеты в области совершенствования управления и хозяйственного механизма.

Особо выделяются чрезвычайные программы, разрабатываемые  для экстремальных ситуаций, например, для ликвидации последствий стихийных  бедствий, смягчения надвигающегося социального взрыва, восстановления разрушенного войной хозяйства и др. Особенность таких программ — высокая доля административных методов в механизме их реализации.