Предварительные замечания

. Предварительные замечания 
 
Состояние окружающей среды и организация рационального природопользования становятся все более актуальной проблемой современности, особенно в промышленно развитых и густонаселенных странах Европы. В конституциях европейских государств получают отражение экологические проблемы и основные способы регулирования отношений человека, общества, государства с окружающей природной средой, предупреждения ее деградации. 
На отражение проблем охраны окружающей среды в основных законах европейских стран наложили отпечаток как исторические обстоятельства подготовки, обсуждения и принятия конституций, так и уровень социальной защищенности населения, правовые традиции и реалии современности, степень обеспеченности правовых деклараций экономическими условиями жизни, климат, плотность населения и острота вопросов о наличии, распределении и рациональном использовании земель и иных природных ресурсов. 
В конституциях, принятых в первой половине ХХ в., лишь изредка можно встретить достаточно скупые общие принципы использования природных ресурсов - земли, ее недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха. В конце ХХ в. в связи с надвигающимся экологическим кризисом в основные законы стран Европы вносятся не только положения о рациональном потреблении и сбережении природных благ как условий жизни человека, но и дополнения о правах человека на окружающую среду, его экологических обязанностях, мерах государства по оздоровлению природы, прежде всего в целях охраны здоровья людей, о формах собственности на природные ресурсы. 
Понятно,что в основных законах предусматриваются лишь вехи, контуры государственной и правовой экологической политики, которая потом проявляется в законодательстве и в процессе его применения, но и по конституционным нормам-принципам можно судить о главных направлениях, принципах и проявлениях природоохранной деятельности, проецировании ее на остальные конституционные и иные правовые институты. 
Немаловажен и полезен сравнительный анализ российских конституционных и иных законодательных природоохранных положений и конституционных природоохранных положений других стран европейского континента*(19). 
Такой анализ порой затруднен некоторой разницей в терминологии*(20). Однако в ряде случаев ее можно преодолевать с помощью научного толкования, допустимых профессиональных разъяснений и комментирования. 
Охрана окружающей среды тесно связана с природопользованием, логически вытекает из него, что обусловливает взаимосвязь соответствующих конституционных предписаний о статусе, использовании и охране природных ресурсов. Общепризнанным остается положение о том, что природопользование и охрана природной среды в современных условиях не противоречат друг другу, не могут быть взаимоисключаемыми, но, наоборот, неразрывны, являются двумя сторонами "одной медали" - взаимоотношений общества и природы. 
 
2. Экологические права и обязанности граждан 
 
Конституции европейских стран восприняли и ввели природоохранные нормы прежде всего через европейские концепции прав и свобод человека и гражданина, провозгласив в последней трети ХХ в. соответствующие естественные экологические права граждан, ставшие составной частью так называемых прав второго поколения. 
В Конституции Королевства Бельгии, например, право каждого вести жизнь, соответствующую человеческому достоинству, конкретизируется в праве на здоровую окружающую среду наряду с правом на достойное жилище и правом на культурное и социальное процветание. 
Конституции многих европейских стран закрепляют право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду (Словакия, Словения, Украина, Чехия). В ряде конституций это положение конкретизируется либо формулируется иначе: в Болгарии содержится дополнение: "в соответствии с установленными стандартами и нормативами"; в Испании - "для развития человека"; в Молдове - "на экологически безопасную для жизни и здоровья среду, а также на безопасные продукты питания и предметы быта"; в Норвегии - "на ту окружающую среду, которая сохраняет здоровье, и на охрану природной продовольственной продукции и ее многообразие"; в Португалии - "жить в человеческой здоровой среде, в условиях экологического равновесия". 
Согласно Конституции Республики Беларусь и ряда других стран каждый имеет право не только на благоприятную окружающую среду, но и на возмещение соответствующего вреда; при этом в Азербайджане, Молдове - ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением; в Беларуси, Украине - вреда, причиненного нарушением права на благоприятную среду; в Словении закон устанавливает условия и размер возмещения ущерба, причиненного окружающей среде. 
Важным средством обеспечения права на окружающую среду считается получение соответствующей экологической информации. В Азербайджанской Республике каждый обладает правом собирать сведения о подлинном состоянии окружающей среды. В Республике Беларусь гражданам гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды. В Албании, Норвегии, Польше, Чехии такое право предусматривается лишь в качестве общего принципа, а подробнее - во внутреннем законодательстве и в межгосударственных соглашениях. В Словакии информация об окружающей среде должна содержать причины и последствия ее состояния*(21). 
Заметим, что в России указанная конституционная формула воспроизводится на уровне Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2002 г.; подготовлен, но не принят законопроект о гарантиях прав граждан на экологическую информацию. Россией не ратифицирована и европейская Орхусская конвенция о широком доступе всех граждан к экологической информации. 
В Республике Казахстан сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей, влечет ответственность в соответствии с законом. Молдова и Украина гарантируют каждому право на свободный доступ к достоверной информации о состоянии природной среды, условиях жизни и труда, качестве продуктов питания и предметов быта и на ее распространение. В Молдове утаивание или искажение информации о вредных для здоровья людей факторах запрещается законом, в Украине такая информация никем не может быть засекречена. 
Право на окружающую среду и пользование природными благами может иметь некоторые конституционные ограничения. 
В Беларуси, к примеру, осуществление любого права собственности не должно наносить вреда окружающей среде (в Чехии - сверх норм, установленных законом), что поднимает природоохранные ограничения на более высокий и широкий уровень. Почти аналогично в Украине: использование собственности не может наносить вред правам, свободам и достоинству граждан, интересам общества, ухудшать экологическую ситуацию и природные качества земли. 
Во многих зарубежных европейских странах меры по оздоровлению окружающей среды увязываются с обеспечением прав граждан на охрану здоровья (Беларусь, Венгрия, Польша, Россия, Швейцария). Согласно Конституции Хорватии каждый имеет право вести здоровый образ жизни, государство обеспечивает право граждан на здоровую окружающую среду. 
Права людей на природные ресурсы и окружающую среду в ряде государств ограничиваются также гражданством. В Австрии устанавливаются административные ограничения для иностранцев в отношении купли-продажи земельных участков. В Армении правом собственности на землю не пользуются иностранные граждане и лица без гражданства, за исключением случаев, предусмотренных законом. В Литве земля, ее внутренние воды, леса, парки на праве собственности могут принадлежать только гражданам Литовской Республики и государству. В Словении иностранцы не могут приобретать право собственности на землю иначе как в порядке наследования при условии взаимности. 
Все большее место завоевывает доктрина обеспечения прав соответствующими обязанностями - как граждан, так и должностных лиц, муниципальных и государственных органов. Некоторые европейские ученые в то же время скептически относятся к отражению в конституциях и законодательстве экологических обязанностей, полагая преимущественно права за гражданами, причем от их рождения, а за созданными ими государствами - обязанности перед гражданами. 
В Российской Федерации (ст. 58 Конституции), Азербайджане (ст. 78), Беларуси (ст. 55), Болгарии (ст. 55), Испании (ст. 45), Казахстане (ст. 38), Македонии (ст. 43), Португалии (ст. 66), Словакии (ст. 44), Словении (ст. 73), Украине (ст. 66), Финландии (ст. 375) предусматриваются обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. 
В Словакии никто не имеет права сверх норм, установленных законом, создавать угрозу или наносить ущерб окружающей среде и природным ресурсам. В Эстонии каждый обязан возмещать нанесенный им окружающей среде ущерб. По ст. 54 Конституции Литвы законом запрещается истощать землю, ее недра, воды, загрязнять воды и воздух, оказывать радиационное воздействие на окружающую среду, а также обеднять растительный и животный мир. 
Однако в большинстве конституций европейских стран основные полномочия по сбережению природных ресурсов предусматриваются за государством и в ряде случаев подробно конкретизируются. 
XX век принес человечеству немало благ, связанных с бурным развитием научно-технического прогресса, и в то же время поставил жизнь на Земле на грань экологической катастрофы. Рост населения планеты, интенсификация добычи природных ресурсов во многих странах, неконтролируемые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, приводят к коренным изменениям в окружающей природной среде и отражаются на самом существовании человечества.

По некоторым  оценкам, человечеству осталось не более  четверти века, чтобы остановиться на краю пропасти. Нерешенность и даже задержка с решением острейших проблем, связанных с защитой природной  среды, может привести к катастрофическим последствиям для всей современной  цивилизации. Все это не может  не вызывать глубокую тревогу и озабоченность. До недавнего времени социальный прогресс ассоциировался исключительно  с растущим удовлетворением общественных потребностей за счет ничем неограниченной эксплуатации природных ресурсов. Чтобы  при этом избежать тотального экологического кризиса, необходимо изыскать способы  внесения серьезных изменений в  модели и характер производства, добиться разумного ограничения потребления, разработать системы ответственности  за безопасность окружающей среды, первоочередных мер по ее защите, а также строгого наказания конкретных виновных за ее загрязнение.

Экологические проблемы в современном мире в  масштабном отношении имеют глобальный, межгосударственный и региональный характер.

Начало ХХI века характеризуется двумя наиболее важными деструктивными тенденциями в развитии цивилизации: угрозой международной безопасности и деградацией окружающей природной среды¹. Темпы и масштабы этих процессов определяются, главным образом, системой политических подходов на государственном уровне.

Безусловно, каждому государству присущ свой индивидуальный комплекс экологических  характеристик, а каждому региону  — специфический набор индивидуальных экологических проблем.

Для XX века была характерна централизованная и  структурированная экологическая  политика — прежде всего, из-за использования  индустриальной модели при потреблении  ресурсов, что привело в последние  несколько десятилетий к небывалой  деградации природной среды во всех европейских странах. Однако именно они одними из первых отметили, что  благоприятное для человека состояние  окружающей природной среды является одной из составляющих высокого качества жизни.

Масштабность  экологических проблем вызвала  соответствующую реакцию на различных  уровнях европейского и мирового сообществ. Появление «зеленых»  партий, начавших свою деятельность с  разовых акций протеста, а затем  превратившихся в определенную политическую силу, их высокая активность стали  ответом на возросший уровень  общественных движений. На уровне государственных  и международных институтов произошло  осознание необходимости проведения централизованной структурированной  экологической политики, цель которой  заключалась бы в снижении масштабов  загрязнения природной среды  в Европе через введение жестких  стандартов на все виды выбросов и  сбросов, а также стимулирование внедрения ресурсосберегающих технологий.

Европейский Союз² в последние 50 лет осуществлял собственную политику в области охраны окружающей среды.³ Были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды.

ЕС в настоящее  время является одним из мировых  лидеров в сфере международного природоохранного сотрудничества. При  этом экологическая политика и деятельность ЕС в целом неразрывно связаны  с глобальными мероприятиями  в сфере защиты окружающей среды, в том числе проводимыми под  эгидой ООН.

Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС наряду с другими направлениями интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в  области охраны окружающей среды, в  этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов. ЕС обладает также необходимыми полномочиями на осуществление международного сотрудничества в экологической сфере и в  области окружающей среды.

Однако так  было не всегда. Изначально Римский  учредительный договор 1957 года не предоставлял ЕС полномочий в области охраны окружающей среды.⁴ Мероприятия ЕС в тот период лишь косвенно затрагивали данную сферу и осуществлялись для достижения иных экономически и социально значимых целей. Природоохранная деятельность осуществлялась факультативно. Однако к началу 1970-х годов ХХ века, в связи с обострением экологического кризиса в Европе, возникла необходимость осуществления экологических мер на уровне ЕС. В 1970-х годах на заседании глав государств ЕС были приняты решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. При этом положения учредительного договора не были пересмотрены, а компетенция ЕС в области охраны окружающей среды по-прежнему не предусматривалась.

Следует выделить пять этапов формирования экологической  политики Европейского Союза.

Первый  этап (1957-1971). Этот этап характерен отсутствием у ЕС правовой компетенции в сфере окружающей среды. На этом этапе проводились лишь единичные факультативные мероприятия. Первоначально «окружающая среда» не была выделена Римским договором 1957 года как сфера общеевропейской интеграции. Однако вопросы экологии определяли границы правового регулирования создания общего рынка стран ЕС, что, например, отражается в статье 36 указанного Договора, которая позволяет государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарном обороте по соображениям экологической безопасности.⁵ В целом, несмотря на отсутствие общей политики в данной сфере в указанный период, институты ЕС были подготовлены к расширению своей деятельности в экологическом направлении. Проблемы окружающей среды затрагивались в большей степени вторичным правом⁶, особенно в документах, направленных на осуществление сельскохозяйственной и энергетической политики стран ЕС.

Второй  этап (1972-1985). Для этого этапа характерно проведение начальных мероприятий по защите окружающей среды странами ЕС, появление первых программ действий в этой сфере, начальным развитием правого регулирования в области экологии. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕС принял решение о расширении компетенции ЕС, в том числе в области окружающей среды. Однако в первичное право ЕС изменения внесены не были. Все решения в новой сфере деятельности принимались через статьи Римского договора 1957 года, которые позволяли для достижения целей ЕС предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном договоре. Подобное расширение компетенции получило название «эффект перелива». Регулирование новой области интеграции проводилось в основном путём издания директив — актов гармонизации права государств-членов. ЕС присоединился к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например, Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983), Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979). Второй этап прошел под знаком становления политики Сообщества в отношении окружающей среды и разработки основных способов её правового регулирования.

Третий  этап (1986-1991). Этот период можно охарактеризовать как этап закрепления компетенции в области охраны окружающей среды за институтами ЕС. Единый Европейский Акт 1986 года внёс изменения в Римский договор 1957 года. В нем были определены цели и задачи, принципы и направления политики ЕС и в области охраны окружающей среды. В отношениях между ЕС и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был внедрён принцип субсидиарности. Данный принцип означает, что ЕС осуществляет свою деятельность в области экологии в той мере, в которой цели экологической политики могут быть реализованы на уровне ЕС лучшим образом, чем отдельными государствами-членами. Во вторичном праве наблюдается рост правового регулирования природоохранной деятельности на основе регламентов — актов экологического законодательства государств-членов. Одновременно продолжалась деятельность по согласованию законодательных основ государств-членов, в частности, в области охраны почв и защиты окружающей среды от химического загрязнения. В этот период первостепенное значение для Сообщества имели вопросы внедрения системы оценки возможного воздействия на окружающую среду, мониторинга, распространения экологической информации и обеспечения доступа общественности к ней и, особенно, финансирования природоохранных мероприятий.⁷ На третьем этапе процесс становления политики ЕС в отношении окружающей среды и правового регулирования в данной сфере в основных чертах завершился.

В целом, на первых этапах мероприятий по защите окружающей среды, за период с 1972 года было принято около 200 законодательных  актов, регулирующих проблемы промышленных отходов, загрязнения воды и воздуха. Характерной чертой этого периода  был вертикальный и секторальный подход к экологическим проблемам, на нем базировались первые программы действий ЕС в области зашиты окружающей среды.

Четвертый этап (1992-2002). Это этап совершенствования экологической политики сообщества. В целом за это время были обозначены основные рамки текущей экологической политики за счет институционального закрепления вопросов экологической политики и проблем окружающей среды в Договорах ЕС. Сегодня цели и задачи политики ЕС в отношении окружающей среды формулируются следующим образом:

• сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды;
• забота о защите здоровья людей;
• достижение рационального использования природных ресурсов;
• содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и глобальных проблем охраны окружающей среды.

Важно отметить, что экологическая политика ЕС носит  «сквозной» характер, что было закреплено Маастрихтским договором 1992 г. (Декларация № 20)⁸.

Деятельность  ЕС в области охраны окружающей среды  обусловлена тремя особенностями:

• экологическая компетенция ЕС является совместной с государствами-членами;
• экологическая деятельность ЕС неразрывно связана с другими направлениями европейской интеграции.

В совместной с государствами-членами компетенции  в области охраны природной среды  отражается вышеупомянутый принцип  субсидиарности.

В Маастрихтском  договоре определены требования к текущим  программам действий ЕС в области  охраны окружающей среды, а также  предусмотрены положения, касающиеся финансирования природоохранных мероприятий. Принцип субсидиарности был выведен из экологических статей, став одним из общих принципов деятельности ЕС.

Амстердамский договор 1997 г. внес ряд изменений  в договоры, учреждающие ЕС⁹, и заложил основу для дальнейшей трансформации и развития экологического законодательства. Амстердамский договор подтвердил следование принципам «устойчивого развития», включая вопросы охраны окружающей среды. Кроме того, экологическая интеграция стала обязательной для всех членов и кандидатов на вступление в ЕС. Для сравнения Ниццский Договор 2000 г., целью которого являлось проведение назревшей институциональной реформы в ЕС, не предусматривал значительных изменений в области охраны и защиты окружающей среды. В настоящий момент экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе статей 174-176 Договора о ЕС, а также на основе статьи 95 указанного Договора, предоставляющей полномочия Союзу по согласованию экологического законодательства государств-членов с целью поддержания функционирования внутреннего рынка.¹⁰ В связи с обязательным характером экологической интеграции, в ЕС была разработана система экологической сертификации (Green Star System), которая была принята в 1998 году на сессии Европейского совета в Кардиффе в рамках программы «Партнерство для интеграции». Одними из первых под ее действие подпали энергетическая, транспортная и сельскохозяйственная политика ЕС. Далее этот вид интеграции распространился на политику развития внутреннего рынка, рыболовство, промышленную и финансовую сферы.