Предварительные замечания

В область  правового регулирования защиты окружающей среды, осуществляемого  ЕС, вошли такие меры, как экологическая  стандартизация, оценка антропогенных  и техногенных воздействия на окружающую среду, сбор и обработка  экологической информации, мониторинг состояния окружающей среды, экологическая  сертификация, экологический менеджмент и экологический аудит, развитие механизма финансирования и защита экологических прав.¹¹

Таким образом, середина 1990-х годов характеризуется  выделением экологической политики в качестве одного из приоритетных направлений деятельности ЕС. Более  того, с 1998 года Европейской комиссией  и Европейским советом в Вене (11-12 декабря 1998 года) была провозглашена  задача включения вопросов окружающей среды во все направления политики Европейского Союза.

К мероприятиям ЕС стал применяться «горизонтальный» подход, главным принципом которого является учет всего спектра отраслей, вызывающих загрязнения окружающей среды.

Пятый этап (2003 — по настоящее  время). Сегодня экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предусмотренной статьями Договора о ЕС. Экологическая деятельность неразрывно связана с другими направлениями деятельности ЕС.

На современном  этапе в ЕС проводится совершенствование  правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие  правовую базу системы сбора и  обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической  сертификации, проведения оценки воздействия  на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий. Предпринимаются  попытки кодификации многочисленных норм в области экологической  стандартизации и сертификации.

Важным элементом  реализации экологической политики в Европе является включение проблем  защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС, несмотря на то, что  он был отклонен референдумами ряда ведущих стран-участниц ЕС.¹²

Со времени  подписания Маастрихтского договора ЕС постепенно превращается в «экологический союз»¹³. Государства-члены ЕС обязаны интегрировать задачи охраны окружающей среды в нормативно-правовые акты, действующие во всех сферах политики. ЕС принимает многочисленные директивы об охране окружающей среды, которые его государства-члены должны инкорпорировать в национальное право.

Функционирование  каждого из институтов ЕС затрагивает  экологическую проблематику. Вопросами  охраны окружающей среды на уровне ЕС занимаются: Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский  совет и Европейское агентство  по окружающей среде (ЕАПОС), которое  было организовано в 1990 году. Постановлением об учреждении ЕАПОС и Европейской  сети экологической информации и  наблюдений (ЕСЭИН) предусматривалось, что целью этих организаций являются обеспечение ЕС и государств-участников, а также стран, не являющихся членами  ЕС, объективной и достоверной  информацией, осуществление мер  по защите окружающей среды, надлежащее информирование общественности. В деятельности ЕАПОС и ЕСЭИН принимают активное участие Европейский инвестиционный банк, Комитет регионов и Экономический  и социальный комитет.

Таким образом, единая экологическая политика ЕС может  служить примером институционально зрелой региональной политики. Ее начало было положено на Парижском совещании  глав государств и правительств Европейского экономического сообщества в 1972 году, на котором была принята декларация, ставшая концептуальным обоснованием общей европейской экологической  политики.

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

    В настоящее время стратегия природопользования и охраны окружающей среды в рамках Европейского Союза характеризуется  рядом принципов, имеющих ключевое значение для развития экологического права и соответствующей правоприменительной практики. Они заключаются в следующем:

    - "экологическое измерение"  является важнейшим компонентом  всех направлений государственной  политики;

    - наряду с возрастанием роли  экосистемного подхода, т.е. использованием ресурсов во взаимосвязи и с учетом перспективного развития, повышается значение рачительного использования и сохранения каждого отдельного ресурса; в этом контексте получили импульс к формированию новые направления правового регулирования, в частности восстановление нарушенных земель;

    - во главу угла поставлена задача  предотвращения ущерба окружающей  среде. В связи с этим ведущее  значение приобретают принципы  предосторожности, предотвращения  ущерба в источнике и соответствующие  правовые институты и механизмы  (строгая ответственность, оценка  воздействия и др.);

    - в рамках новой стратегии природопользования  и охраны окружающей среды  делается акцент наобязанностях граждан, ассоциаций, предпринимательских кругов, других страт общества. Если в предыдущие периоды природоохранные меры были в основном принудительными, то последние по времени - пятая и шестая - экологические программы ориентируют на сотрудничество государства и всех слоев общества. "В отличие от предыдущего законодательства с его подходом "сверху- вниз" путем привлечения экономических и социальных партнеров, новая стратегия представляет собой подход "снизу-вверх," - пишет В. Гилхус в уже упомянутой выше работе, посвященной экоменджменту и экоаудиту. - "Она

    226 подразумевает возможность комбинирования  всех средств, используемых для  природоохранной деятельности самыми  разными субъектами (в том числе  экономических мер, таких, как  налоги и субсидии, образования, публичной информации и т.д.). Главная идея ее - заставить каждого осознать свои обязанности в области охраны окружающей среды."1 Новое направление в области экологического права - добровольное участие потенциальных загрязнителей в уменьшении причинения вреда окружающей среде. Ориентация на значительное усиление в предпринимательской сфере роли своего рода экологического саморегулирования потребовало принятия масштабного комплекса правовых мер, направленных в частности на развитие экоменеджмента, экоаудита и др.

    Следует отметить, что указанные основные направления, определяющие развитие европейского экологического права на современном  этапе, не являются чем-либо исключительным, но лежат в русле общемировых тенденций в данной сфере.

    Европейский правовой опыт в рассматриваемой  сфере заслуживает самого тщательного  изучения с точки зрения его учета  и возможной адаптации отдельных  элементов в российском праве, а  также расширения участия России в международных договорах по экологически значимым направлениям. Он интересен и для Российской Федерации и для СНГ - с точки зрения найденных путей сочетания интересов в сфере природопользования и охраны окружающей среды субъектов Федерации и Федерации, отдельных государств-членов и интеграционного образования в целом.

    Для отечественного законодателя характерно стремление рассматривать охрану окружающей природной среды как некую обособленную, причем второстепенную проблему, весьма слабо связанную с хозяйственной жизнью (что в корне противоречит современному мировому правовому опыту). Одним из следствий превалирующего в отечественном правовом

    1 П.Гилхус, цит.соч., с.65. регулировании хозяйственной деятельности технократического подхода явилось отставание в развитии конкретных правовых механизмов, служащих учету интересов сохранения природы при осуществлении хозяйственных проектов, рациональному использованию естественных ресурсов, восстановлению деградирующих природных участков, предотвращению причинения ущерба природе.

    Формирование  собственно российского законодательства о природе происходит с начала 90-х годов. Этапом суверенного нормотворчества явилось принятие Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.). , служащего, по замыслу, своего рода природоресурсным кодексом, оформляющим все правовое регулирование не только защиты, но и использования природных ресурсов; природные ресурсы были подразделены на землю, ее недра, водные ресурсы, растительный и животный мир. Этому разделению соответствовала - и продолжает соответствовать - система российского природоресурсного законодательства; имеются ввиду действующие нормы Земельного кодекса (1991 г.), Закона РФ "О недрах" (в ред. 2000 г. с изм. от 14.05.2001 г.), Водного кодекса РФ (1995 г.), Лесного кодекса РФ (1997 г.), Федерального закона "О животном мире" (1995 г.) и некоторые другие. Здесь уместно привести замечание известного английского профессора У.Батлера о том, что российское право, продолжая советскую правовую традицию, не признает природоресурсного права как отдельной отрасли права. Земля, вода, лес, недра, атмосферный воздух, флора и фауна рассматриваются в отдельных федеральных законах.

    На  первый взгляд, действующее в Российской Федерации законодательство охватывает широкий спектр вопросов, касающихся использования различных природных  ресурсов, сохранения отдельных видов  животного, растительного мира, целых  экосистем. Онако, как показывает анализ конкретных законодательных актов, а также практики их применения, действующие законы охватывают далеко не все даже ключевые проблемы,

    2 W.E.Butler. Russian Law. Second Edition. Oxford, 2003,539 p. связанные с использованием и сохранением того или иного природного ресурса. Более того, т.н. ресурсные законодательные акты не гармонизированы между собой, в каждом из них какой-либо природный ресурс рассматривается как нечто самостоятельное, а не как компонент природной экосистемы. Так, Закон "О недрах" практически не затрагивает вопросов восстановления природной среды, нарушенной в результате горных разработок. Тот же Закон "О недрах", в еще большей степени закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" не гармонизирован с интересами сохранения морских живых ресурсов, в том числе имеющих промысловое значение. Примеры на этот счет можно продолжить. Суть же заключается в том, что при таком фрагментарном подходе, учитывающем сиюминутные интересы какого-то одного хозяйственного направления, не может быть эффективно обеспечено рациональное использование и сохранение природных ресурсов. Кроме того, это приводит к коллизиям интересов разработки недр и земельных, лесных ресурсов над ними, создания особоохраняемых территорий и постройки транспортной магистрали, бурения на континентальном шельфе на нефть и газ и развития рыбного промысла.

    В российском законодательстве практически  отсутствует экосистемный подход, признанный и широко применяемый в международном и зарубежном национальном праве. Закон "Об охране озера Байкал" (1999 г.) может служить примером неудачной попытки применения экосистемного подхода в РФ. Закон изобилует общими декларативными формулировками, такими как: сбалансированность "решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития". Нет четкого решения приоритетных для сохранения экосистемы Байкала вопросов, например, определения видов деятельности, запрещенных или ограниченных на Байкальской природной территории. В Законе, так же как и во многих отечественных законодательных актах, много отсылочныхположений к законодательству

    Российской  Федерации, решениям правительства. Авторы Закона игнорируют мировой правовой опыт в сфере охраны окружающей среды, в частности, широко используемое, в  том числе и в Конвенции ООН по морскому праву, ратифицированной Российской Федерацией, определение загрязнения.