Проблема "утечки умов" и возможные пути решения её в России

Бюджетное финансирование гражданской науки (млрд-руб)

Министр образования и науки РФ А. Фурсенко справедливо считает, что "государственное финансирование должно зависеть от эффективности институтов". Однако нельзя ждать результатов от научных учреждений, когда федеральные ведомства предпочитают "подкармливать даже те конторы, которые откровенно паразитируют(1. Известия - 9 сентября 2008 г. N 167. С. 5.).

В свою очередь, научные  работники высказывают свои претензии  к госчиновникам. Они считают, что  полностью выйти из кризиса, в  который когда-то загнало руководство  страны российскую науку, невозможно без больших финансовых вложений. В Информационном сообщении профсоюза работников РАН в связи с ситуацией, складывающейся с финансированием фундаментальной науки в России (июнь 2008 г.) говорится: "В 2002 году на совместном заседании Совета безопасности РФ, Президиума Государственного Совета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям был принят ряд серьезных решений по вопросам перехода страны к инновационному развитию на основе развития российской науки. В обеспечение укрепления роли научных исследований как стратегического национального приоритета был принят график ее финансирования до 2010 года, утвержденный Президентом РФ. Реальное финансирование российской науки на самом деле примерно в 1,8 раза отстает от указанного графика. Профсоюз работников РАН настаивает на полном выполнении решений, поддержанных Президентом России"(2. www. ras.ru).

В связи с этой полемикой, следует иметь в виду, что вопрос о формах и размерах финансирования - это в первую очередь вопрос о том, что и кто финансируется. Исторически сложились четыре формы финансирования науки: финансирование личности (отдельного ученого), финансирование научной организации, финансирование научных проектов через систему грантов, программно-целевое финансирование. Очевидно, что в современных условиях финансирование науки не может основываться на субсидировании лишь отдельных ученых, как это было в Германии и Швейцарии в конце XIX века, или фактически только на финансировании научных институтов, как это было в советское время. Видимо, именно об этом забывают обе стороны. Все формы финансирования важны и необходимы - проблема заключается в нахождении оптимального соотношения между ними.

Исходя из вышесказанного, в современной политике финансирования науки можно выделить следующие основные направления:

• повышение эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на выполнение исследований и разработок;
• обеспечение приоритетного финансирования фундаментальных исследований;
• усиление программно-целевого метода финансирования сферы исследований и разработок;
• привлечение дополнительных (альтернативных) источников финансирования науки.

Рассмотрим подробнее  эти направления. 
Повышение эффективности использования средств федерального бюджета. Бюджетное (базовое) финансирование науки является одним из ключевых государственных инструментов, который широко используется во всех странах мира. В Советском Союзе это была основная форма финансирования. Под нее была подстроена вся система трудовых отношений в отечественной науке. Основным субъектом в этой системе было юридическое лицо - научный институт в целом. Порядку распределения базовых средств по административной вертикали отвечала структура научных коллективов с многоступенчатой иерархией должностей. Соответствие тех и других реальному профессиональному статусу и способностям ученых якобы гарантировала государственная власть, учредившая для этого единую систему ученых степеней и званий. Система корреспондировала с оплатой труда ученых; это провоцировало развитие карьеризма, превращение науки из жизненной цели ученого в средство его материального и социального преуспевания. Кризис советской науки после нескольких десятилетий расцвета продемонстрировал простую истину: социально-экономические иерархии в отсутствие демократического контроля подвержены быстрой коррупции и снижению эффективности работы.

В настоящее время  средства бюджета составляют около 60% от объема финансирования внутренних затрат на исследования и разработки. Этот показатель не меняется уже в  течение последних пяти лет. Вместе с тем, динамика финансирования науки из средств федерального бюджета все еще отстает от темпов роста макроэкономических показателей. Ассигнования на науку в целом в процентах к валовому внутреннему продукту в 2007 г. составили около 1 %, а на гражданскую науку - 0,34%. На долю всей науки в расходах федерального бюджета в 2007 г. приходилось 5% (в 1995 г. - 3,25%), а гражданской - 1,78% (в 1995 г. - 1,6\ %).

Необходимо отметить, что в рамках действующей бюджетной классификации практически невозможно осуществлять планирование и контроль бюджетных расходов с точки зрения устанавливаемых приоритетов научно-технической политики. Бюджетное планирование и соответствующие государственные расходы оказываются сориентированными в основном на поддержание существующей структуры научных организаций. Это является серьезным препятствием на пути перехода от "сетевого" принципа финансирования - поддержания на определенном уровне сложившейся сети научных учреждений - к целевому, заключающемуся в концентрации финансовых средств на приоритетных направлениях развития науки и техники и критических технологиях. В данной связи необходимо также использование новых методологических подходов при выработке научно-технических приоритетов. Государственную поддержку должны получать исследования и разработки, выполняемые в соответствии с общегосударственными приоритетами. Основой для составления перечня приоритетных направлений станут результаты прогнозных оценок тенденций развития науки и инновацийОбеспечение приоритетного финансирования фундаментальных исследований. Если удельный вес ассигнований на фундаментальные исследования в 1995 г. составлял 36,8%, то к 2007 г. он достиг 50%, а удельный вес прикладных исследований, наоборот, снизился с 63,2% в 1995 г. до 50% в 2007 г. Такая тенденция является положительной, так как фундаментальная наука по своей сути не имеет коммерческой направленности, и государство эти исследования должно всесторонне поддерживать. Для проведения же прикладных исследований могут привлекаться и внебюджетные средства, так как эти исследования решают конкретные практические задачи, а в условиях возрастающей коммерческой направленности науки этот вид работ пользуется спросом со стороны рыночных структур.В федеральном бюджете на науку должна быть определена квота на фундаментальные исследования, проводимые государственными академиями наук и высшей школой в рамках государственного заказа (включая программу государственной поддержки интеграции фундаментальной науки и высшего образования).

Бюджетное финансирование государственных академий наук осуществляется согласно Программе фундаментальных научных исследований государственных академий наук. На конкурсной основе осуществляется финансовое обеспечение исследовательских проектов, объявляемых в рамках программ президиумов государственных академий наук. При разработке таких программ должны предусматриваться механизмы, позволяющие осуществлять финансовое обеспечение междисциплинарных фундаментальных научных исследований, в проведении которых участвуют несколько организаций, подведомственных одной и той же государственной академии наук, но специализирующихся в разных областях научной деятельности, а также прозрачные механизмы оценки эффективности их реализации.Конкурсное финансовое обеспечение фундаментальных научных исследований в государственных академиях наук осуществляется на основе результатов экспертизы проектов, оно должно сопровождаться информационной открытостью и регулярной публичной отчетностью как по отдельным проектам, так и по тематическим программам в целом.В составе направлений фундаментальных научных исследований могут предусматриваться мероприятия по развитию инфраструктуры (приобретение дорогостоящего научного оборудования, обеспечение доступа к научным электронным ресурсам, подписка на научные журналы), созданию условий для повышения эффективности фундаментальных исследований, а также по поддержке исследований, проводимых аспирантами и молодыми учеными.В расходах федерального бюджета по-прежнему важная роль должна отводиться затратам на финансирование Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) и Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ). В свою очередь, их деятельность по распределению грантов должна основываться на своевременном реагировании на изменение тенденций в развитии мировой и отечественной фундаментальной науки, а также в структуре приоритетных направлений.

Важнейшими функциями  грантового финансирования являются использование  конкурентных и конкурсных принципов, обеспечение и поддержание разнообразия тематических и методических подходов к научным проблемам, увеличение численности исследователей. Гранты чаще всего являются индивидуальными и выдаются конкретному ученому, который вправе самостоятельно организовывать процесс исследований, нанимать персонал, приобретать необходимое оборудование и т.д. Однако известны и определенные недостатки этой формы финансирования: она препятствует выдвижению долгосрочных исследовательских программ, так как ученый обычно не уверен в том, что ему удастся получить следующий грант; затрудняется проведение оригинальных "прорывных" исследований по причине консерватизма экспертов, рецензирующих заявки; требуется большая непроизводительная канцелярская работа по составлению планов-заявок, смет и отчетов. Обычный срок поддержки грантами (до трех лет) явно недостаточен для работы в фундаментальных областях. Поэтому практика показывает, что и в РФФИ, и в РГНФ ученые обращаются за грантами, уже имея существенный научный задел.

Как бы то ни было, конкурсное финансирование через гранты, осуществляемое государственными научными фондами, является на сегодняшний день наиболее прозрачной формой финансирования науки. Однако бюджет фондов в течение многих лет не меняется (он составляет 7 % государственных расходов на гражданскую науку), несмотря на то, что потребность в грантах остается очень высокой, а отработанный фондами механизм поддержки оценивается наиболее высоко и научным сообществом, и независимыми экспертами(1. Дежина И.Г. Механизмы государственного финансирования науки в России. - М: ИЭПП, 2006. С. 97,121.). Необходимо также решить вопрос об увеличении сроков грантового финансирования.

Усиление программно-целевого метода финансирования сферы исследований и разработок. Программно-целевое  финансирование предполагает системное  выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Таким образом, финансовые ресурсы предоставляются не отдельным научным институтам, а на выполнение исследовательских программ, преодолевающих границы центров и научных дисциплин, соперничающих друг с другом. При реализации программно-целевого финансирования решается целый комплекс социально-экономических и организационных задач: поддержка актуальных направлений научных исследований, подготовка по ним кадров, стимулирование участия промышленности в реализации результатов НИОКР, подключение малого инвестиционного бизнеса к выполнению программ.

Уже в советские времена базовое финансирование в прикладной (отраслевой) науке сочеталось с программно-целевым. Наиболее сложной, но и эффективной формой последнего были междисциплинарные и межотраслевые проекты, выполнявшиеся по специальным постановлениям ЦК КПСС и Совета министров СССР. Результатами именно таких работ стали исторические достижения Советского Союза в научно-технической сфере (исследования в области ядерной и термоядерной энергии, ракетно-космических технологий и т.д.). Уровень эффективности программно-целевого финансирования отраслевой науки стал падать по мере того, как слабела личная ответственность за результаты работ руководителей ведомств и научных организаций. По этому поводу советский науковед Г. Лахтин заметил, что в отраслевой науке позднего СССР программно-целевое финансирование самопроизвольно перерождалось в базовое финансирование разросшихся отраслевых институтов, сохраняя первоначальный смысл только в названииВ современной России объектом программно-целевого финансирования являются федеральные целевые программы (ФЦП), которые служат инструментом реализации приоритетных задач государства и одновременно формой бюджетного и внебюджетного финансирования науки. В 1990-х годах число ФЦП было чрезмерно большим: финансировалось до 155 федеральных целевых программ. Это привело к тому, что финансовые ресурсы, необходимые для их реализации, стали превосходить экономические возможности государства. Следствием стали хроническое невыполнение обязательств бюджета по финансированию ФЦП и срывы планов по их внебюджетному финансированию. В настоящее время реализуется около 50 ФЦП, при этом правительство не без основания считает, что целевые расходы являются более прогрессивными, чем базовое финансирование, и поэтому увеличение их доли должно привести к более эффективному расходованию бюджетных средств. Вместе с тем, процедуры программно-целевого финансирования еще не до конца проработаны, пока не удается преодолеть ведомственные барьеры и лоббирование.

В настоящее время более трети  ассигнований на приоритетные направления развития науки и техники приходится на исследования и разработки в рамках ФЦП. Из них 95,7 % - расходы на ФЦП "Исследования и разработки по приоритетным направлениям науки и техники".

Современная концепция финансирования науки должна ориентироваться именно на усиление программно-целевого метода управления сферой исследований и разработок. Необходимо обеспечить концентрацию финансовых ресурсов на реализации федеральных программ, способствующих стабилизации и повышению эффективности экономики. С этой целью следует установить порядок формирования и развития приоритетных направлений развития науки и техники, нацеленных на выполнение конкретных программ. При этом, конечно, должны учитываться различия в подходах при финансировании фундаментальных и прикладных исследований. Отметим в этой связи, что по планам правительства в рамках федеральных целевых программ на развитие таких перспективных сфер, как нано - и биотехнологии, ядерная энергетика, авиакосмические исследования в 2008-2010 годах поступит примерно 600 млрд руб.Привлечение дополнительных (альтернативных) источников финансирования науки. В связи с относительным уменьшением базового финансирования научных организаций, особенно прикладной науки, усиливается потребность в дальнейшем развитии альтернативных бюджету источников финансирования.

Развитие системы внебюджетных источников финансирования основывается на привлечении средств предпринимательского сектора экономики. Думается также, что возможно создание специализированной единой системы ресурсного обеспечения науки на базе Банка развития, не только аккумулирующего значительные финансовые средства, но и имеющего возможности льготного кредитования организаций научно-технической и инновационной сферы.

Развитие региональной инициативы в области научно-технической и инновационной деятельности обусловит дальнейшее разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти в решении вопросов науки. Такое разграничение будет обеспечиваться посредством выделения в региональных бюджетах отдельной строки на финансирование региональных программ и проектов.

Органам исполнительной власти субъектов  Федерации должно быть предоставлено  право формировать на своих территориях  внебюджетные фонды развития науки  и техники.

Кроме того, требует расширения деятельность по созданию фондов венчурного финансирования наукоемких коммерческих разработок. Венчурный капитал справедливо  считается за рубежом главным  источником финансирования для создания "прорывных", радикальных инноваций, сопровождаемых максимальными рисками.