Система территориального планирования на муниципальном уровне

Глава 1. Теоретико-правовой аспект системы территориального планирования на муниципальном уровне

Введение

1.1. Формирование системы  муниципального планирования

1.2.Понятие и базовые принципы построения системы территориального планирования на муниципальном уровне

Глава 2. Проблемы совершенствования системы территориального планирования в муниципальных образованиях и муниципальных районах

2.1. Финансово-экономические и правовые  условия разработки документов  территориального планирования

2.2. Функциональные особенности и перспективы совершенствования процесса разработки документов территориального планирования

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Российская Федерация самая большая по территории и одна из самых многонациональных стран. Это предопределяет необходимость особого подхода как к развитию территорий каждого типа из существующих в нашей стране, так и к системе управления данными территориями и экономическими процессами, проходящими в них. Пространственная организация страны должна способствовать ускоренному социально-экономическому развитию Российской Федерации, которое неразрывно связано с развитием ее регионов и муниципальных образований. В свою очередь, одним из основных инструментов развития муниципальных образований является планирование территориального развития, что и объясняет актуальность данной работы.

Целью написания курсовой работы является изучение системы территориального планирования на муниципальном уровне, ее становление, а также выявление проблем, существующих на данном этапе ее развития.

Для достижения цели мною были поставлены следующие задачи:

1. Изучение формирования системы муниципального планирования в Российской Федерации.
2. Изучение принципов построения системы территориального планирования на муниципальном уровне.
3. Выявление проблем совершенствования системы территориального планирования.

Объектом исследования данной курсовой работы является система территориального планирования на муниципальном уровне

Предметом исследования являются процесс разработки системы территориального планирования и существующие при этом проблемы.

 

1.2 Формирование системы  муниципального планирования

Российский опыт муниципального планирования неоднозначен и относительно молод: российские муниципалитеты стали активно заниматься вопросами собственного развития со второй половины 1990-х годов. В условиях отсутствия единых стандартов плановых документов местного развития в федеральном законодательстве муниципалитеты имели значительную свободу в выработке наиболее удобных для них форм планирования своего развития. В развитии муниципального планирования можно выделить ряд этапов, каждому из которых присущи определенные типические черты.1 В целом очевидно поступательное движение от устаревшей советской системы планирования к сложным современным формам стратегического планирования.

Инерционный этап (середина 1990-х годов).

Распространение в России рыночной методологии планирования  осложнялось глубокой укорененностью в отечественной практике методов советского планирования. Дезориентировала терминологическая близость, т.е планирование ассоциировалось с Госпланом и административной экономикой. Типичный план развития того времени представлял собой набор отраслевых подпрограмм, которые рассчитывались на один год или несколько лет и обычно основывались на региональных плановых документах. Документ создавался на основе спускаемых сверху директив, жестко увязывался с плановыми документами вышестоящих уровней и исключал  возможность экономики быстро реагировать на изменения внешних обстоятельств. Общественность в разработке не привлекалась.

«Антикризисный этап» (вторая половина 1990-х).

Со временем советские методы планирования все более вытеснялись рыночными механизмами. Большая часть комплексных программ развития муниципальных образований носила кратко- или реже среднесрочный (3-5 лет) характер, охватывала в основном оперативные управленческие вопросы. Нередко программам присваивался «антикризисный» статус, что объяснялось в большей мере сложной социально-экономической ситуацией. Разработкой комплексных программ, ориентированных на решение задач развития занимались развитые и обеспеченные города. Остальные не могли себе позволить мыслить на перспективу в условиях кризисных ситуаций.

«Комплексно-программный» этап (конец 1990-х – начало 2000-х гг.).

Для данного периода характерно распространение комплексных программ развития, рассчитанных на среднесрочную перспективу и не замыкающихся на «латании дыр». Муниципальное планирование перестало быть прерогативой крупных муниципальных образований. В то же время стратегические планы могли позволить себе лишь немногие города, пионером в этой сфере стал Санкт- Петербург. Особенностью российских комплексных программ является ориентация на системные преобразования, способствующие, прежде всего, созданию благоприятной нормативной и институциональной среды для муниципального развития.

«Стратегический этап» ( с начала 2000-х по настоящее время).

Относительная экономическая стабильность в стране, установление более-менее четких «правил игры» в политической и экономической сферах, а также накопление определенного опыта в области планирования муниципального развития способствовали увеличению «глубины» планирования в городах. На первый план постепенно стали выходить идеи стратегического планирования.

В современной российской практике муниципального планирования выделяют ряд уровней и видов планирования. Каждому уровню планирования соответствует свой уровень конкретики и абстракции, присущи свои характерные особенности, свой арсенал методов. Одним из основных видов планирования относится территориальное планирование.

Необходимость наличия в муниципальном образовании документов территориального планирования определена требованиями Градостроительного кодекса РФ. Основными документами территориального планирования являются схема территориального планирования ( для муниципальных районов), генеральный план ( для поселений, городских округов), план реализации документа территориального планирования муниципального образования.

О пыт правоприменительной практики современного планирования на муниципальном уровне невелик. В территориальном планировании процедуры разработки документов весьма затратны, поэтому наиболее подготовленными выглядят муниципалитеты, субсидии которым предусмотрены из региональных бюджетов на формирование документов в соответствии с Градостроительным кодексом.

В настоящее время можно выделить три основных подхода к организации муниципального планирования :

1. планирование силами муниципальной администрации – наиболее прост с точки зрения организации, однако, не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции;
2. создание временной рабочей группы – предпочтительнее для небольших городов, у которых меньше ресурсов на содержание таких структур;
3. заключение договора на разработку программы или стратегии со сторонней организацией (университетом, бизнес – ассоциацией, консалтинговой организацией и т.п.) – является оптимальным, но на практике его реализации мешает недостаток ресурсов у большинства муниципалитетов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов требует существенных расходов на приобретение  индивидуально разработанного научного продукта.

 

1.2.Понятие и базовые  принципы построения системы  территориального планирования  на муниципальном уровне

Территориальное планирование в муниципальных образованиях является важным элементом в единой системе регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации. Имеется ввиду реализация полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14, ч. 20 и ст. 16, ч. 26)2.

Понятие «территориальное планирование» в Градостроительном кодексе определяется как «планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий».3

В отличие от прежней практики, Градостроительный кодекс Российской Федерации предоставляет свободу в инициативе разработки градостроительной документации всем уровням власти.

Применительно к содержанию документации территориального планирования муниципальных образований ограничителями в принятии решений выступают каркасные рамки, содержащиеся в документации территориального планирования федерального и регионального уровня. Речь идет о:

1) территориях – земли  лесного фонда, земли водного  фонда, особо охраняемые природные  территории федерального значения  и регионального значения, земли  обороны и безопасности, земли  сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья в  составе земель сельскохозяйственного  назначения;

2) объектах федерального и регионального значения.

Располагая базовой информацией о местоположении названных территорий и объектов, даже при отсутствии на соответствующих территориях документов территориального планирования органы местного самоуправления вправе разрабатывать свои документы территориального планирования. В случае соблюдения муниципалитетами определенных Градостроительным кодексом процедур по обмену информации с уполномоченными органами федерального и регионального уровня государственной власти, обеспечивается необходимый уровень упорядоченности в организации территории.

В соответствии с положениями статьи 18 Градостроительного кодекса документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального  планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских  округов.

Градостроительным кодексом и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления определяется содержание документов территориального планирования муниципальных образований и порядок их согласования. Этот вопрос может найти уточнение в соответствующих документах субъектов Российской Федерации.

К базовым принципам формирования программ территориального планирования относятся:

1. Принцип непрерывности территориального планирования.

Реализация принципа непрерывности означает постоянный мониторинг реальной ситуации, корректировку показателей, а также совершенствование целеполагания, качества, точности, эффективности, социальности плановых и прогнозных документов и персональную ответственность исполнителей за реализацию каждого этапа процесса планирования и прогнозирования.

2. Принцип субсидиарности.

Данный принцип закрепляет фактическую децентрализацию властных полномочий в муниципальных образованиях на основе равноправия и равнозначности управленческих органов разных уровней в реализации закрепленных за ними полномочий и предметов ведения. Согласно принципу субсидиарности, муниципальные образования планируют свою деятельность совместно с другими муниципальными образованиями в ключе системных приоритетов государства и соответствующих субъектов Российской Федерации не потому, что они подвергаются давлению сверху, а потому, что являются органическими элементами этой системы. В идеале, следуя данному принципу, никакие вышестоящие органы управления (федеральные или региональные) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных гражданских сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно и за счет собственных ресурсов решить эти проблемы.

3. Принцип системности и комплексности. 

Принцип комплексности территориального планирования заключается в формировании плановых и прогнозных документов в виде единого пакета - комплекса взаимоувязанных постановок задач, выбора стратегических приоритетов, долговременных, среднесрочных и текущих целей развития муниципальных образований, а также планов и программ их реализации, направленных на реализацию выбранных местным сообществом стратегических целей и приоритетов.

На практике это означает, что определение целей развития каждого муниципального образования, равно как и механизмов реализации данных целей, должно осуществляться с учетом взаимосвязей, характеризующих взаимозависимость развития муниципального образования с субъектом Российской Федерации, на территории которого оно дислоцируется, с другими регионами и муниципальными образованиями и страной в целом.

Реализация данного принципа предполагает формирование всей системы территориального планирования от субъекта Российской Федерации до городского, сельского поселения на единой методологической и временной платформе.

4. Принцип адаптивности

Как и принцип системности и комплексности, основывается на том, что муниципальное образование как открытая система подвержена внешним воздействиям: экономическим, политическим, природноэкологическим и т.д. В этих условиях методика территориального планирования должна предполагать возможность детализации, актуализации и корректировки развития муниципального образования в соответствии с изменениями внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов, механизмов и этапов реализации планов и программ.