Состояние жилищно-коммунального хозяйства

Тем не менее, проведенная  в начале текущего года очередная  проверка показала, что недостатки в организации прокурорского  надзора в сфере жилищно-коммунального  хозяйства в прокуратуре Ростовской области сохраняются.

В связи с этим генеральный  прокурор РФ назначил служебную проверку, которую проводит специально созданная  рабочая группа. В ходе проверки будут выяснены причины непринятия всех необходимых мер со стороны  прокуратуры области к усилению прокурорского надзора за исполнением  законодательства в коммунальном комплексе, а также решен вопрос о привлечении  виновных должностных лиц к ответственности⁵.

3. Методические положения и рекомендации по реформированию жилищно–коммунального хозяйства

3.1. Коррекция стратегии реформы ЖКХ

Согласно статистическим данным 20% россиян не имеют собственной  недвижимости, порядка 10% живут в  домах, относящихся к ветхому  и аварийному жилищному фонду⁶. Потому закрепленные в ст. 40 Конституции РФ обязанности органов публичной власти поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище на сегодняшний день во многом остаются декларативными.

Высокая социальная и экономическая  значимость развития отрасли жилищно-коммунального  хозяйства осознается государством, примером чего служит привлечение кредита  Международного банка реконструкции  и развития в сумме 200 млн. долларов на реализацию инвестиционных проектов субъектов РФ.

Вместе с тем сегодня  уже очевидно, что само по себе выделение  финансовых ресурсов без комплексного законодательного подхода к реформированию практики коммунального хозяйствования не может принести действенного результата. Сегодня, по признанию премьер-министра России, несовершенство системы ЖКХ  приводит к утечке десятков миллиардов рублей.

Насущно необходимым представляется изменение обоих аспектов механизма  коммунального хозяйствования: начиная  с финансирования и заканчивая порядком предоставления коммунальных услуг.

Совершенствование механизмов финансирования коммунального комплекса  требует нормативного закрепления  системы мер. Среди них особое место занимает детальное оформление правового статуса инвестируемых  в жилищно-коммунальное хозяйство  средств, в частности имущественных  прав управляющих компаний на полученные ими средства Фонда содействия реформированию ЖКХ. Законодательство не исключает, например, практики ареста целевых средств судебными приставами и последующего их направления на погашение задолженности управляющих компаний перед кредиторами. Потому следует более тщательно урегулировать статус бюджетных средств после их передачи управляющим компаниям на осуществление капитального ремонта, включая случаи несостоятельности управляющих компаний - получателей финансирования и предъявления к ним имущественных претензий.

Регламентация порядка использования  инвестиций должна быть подкреплена  детализированными механизмами  контроля со стороны как общенадзорных  органов, так и Минрегиона, Фонда  содействия реформированию ЖКХ, органов  власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Российская практика показывает, что случаи исчезновения средств, выделенных на капитальный ремонт, весьма часты, особенно при смене жильцами управляющей  компании⁷. Потому муниципальные органы, будучи наиболее приближенными к получателям бюджетных средств уровнем власти, должны получить дополнительные полномочия по текущему контролю за законностью и обоснованностью расходования выделяемых на капитальный ремонт средств.

Существующая система  федерального финансирования ЖКХ закрепляет прямую корреляцию объемов предоставляемых  средств с организацией проведения субъектом реформ и реализацией  инвестиционных программ в данной сфере, то есть в конечном счете с качеством  публичного управления в субъекте Федерации  или органе местного самоуправления. Потому низкий уровень реализации инвестиционных программ в сфере ЖКХ в регионе  должен в первую очередь стать  поводом не для снижения федерального финансирования, а для смены руководителя региона или главы профильного ведомства, которые обязаны нести персональную ответственность за эффективность освоения федерального финансирования.

Соответственно в Методику оценки социально-экономического положения  субъекта РФ, утвержденную Указом Президента России № 825 от 28 июня 2007 г., непременно должны быть включены показатели, описывающие качество предоставляемых населению коммунальных услуг.

С организационной точки  зрения барьером на пути повышения  качества и снижения стоимости коммунальных услуг является несовершенство конкуренции  на рынке. Развитию организационных  форм функционирования коммунального  комплекса препятствует непроработанность  законодательства о концессионных  соглашениях. Несмотря на практически  общемировое признание концессий  как наиболее эффективного способа  привлечения инвестиций и внедрения  конкуренции в коммунальном хозяйстве, российское регулирование (по мнению участников рынка) не поощряет концессии в рассматриваемой  сфере, а потому должно быть пересмотрено. Обновленное законодательство должно непротиворечиво отражать основные принципы коммунальных концессий; передача инфраструктуры в концессии на конкурсной основе; невозможность замены частного партнера в концессии в течение  фиксированного периода времени (за исключением закрытого перечня  случаев); обеспечение функционирования концессий финансовыми гарантиями; обусловленность передачи инфраструктуры обязательствами по ее модернизации; налоговое льготирование деятельности концессий; построение гражданско-правовых отношений непосредственно между  собственниками и поставщиками коммунальных услуг на основе применения приборов учета (с оплатой по фактическому потреблению); закрепление общегосударственных  и региональных минимальных стандартов предоставления коммунальных услуг  с прозрачной структурой тарифного  обеспечения исполнения этих стандартов.

Игнорирование изложенных принципов  в нынешней практике обеспечения  населения коммунальными услугами приводит к шокирующим результатам. Например, переплата потребителей Московской объединенной энергетической компании за оказанные в 2006 - 2008 гг. услуги составила  порядка 12 млрд. руб. за счет поощрения  посредничества в оказании коммунальных услуг и неприменения приборов учета⁸.

Как следует из изложенного, прорыв в реформировании ЖКХ требует  комплексного законодательного и правоприменительного подхода, основанного на непротиворечивом закреплении принципов реформы  и организации строгого контроля за их соблюдением.

3.2. Совершенствование  коммунального законодательства

Успешной реализации реформы ЖКХ мешает не только консерватизм представителей отрасли и их клиентов, но и несовершенство законодательной базы.

Для успешной реализации жилищно-коммунальной реформы необходимо четкое разделение жилищной и коммунальной составляющих. Несоответствие и противоречие друг другу законов и подзаконных  актов позволяют каждой из сторон, то есть предприятиям коммунального  комплекса с одной стороны  и пресловутым «исполнителям  коммунальных услуг» — ТСЖ, ЖСК, УК — с другой стороны толковать  их в свою пользу.

Необходимо  законодательно дать четкие определения  таким понятиям как «коммунальный  ресурс» и «Коммунальные услуги». Кто является поставщиком коммунальных услуг, а кто их исполнителем, а кто потребителем? Кто такой потребитель и может ли он быть абонентом?

Все эти термины взяты из действующих  законов и подзаконных актов, и их неоднозначное толкование создает  серьезные проблемы при построении договорных отношений между организациями коммунального комплекса и конечными пользователями воды, тепла, газа, электричества.

Положение о том, что исполнитель (в данном случае ТСЖ, ЖСК, УК) является лицом, предоставляющим коммунальные услуги, производящим или приобретающим коммунальные ресурсы (п. 3 Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам»), не соответствует истинному положению дел. ТСЖ, ЖСК, УК не предоставляет коммунальные услуги, а отвечает и несет ответственность за нормальное техническое состояние внутридомовых инженерных сетей, через которые потребитель, то есть собственник помещения в многоквартирном доме получает воду газ, тепло и так далее.

Законное определение «потребитель» дано в преамбуле Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»:

«Потребитель — гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли».

Однако законодатель не всегда следует  этой терминологии и вводит свое толкование некоторых слов. Так, в рамках Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 № 210-ФЗ под формулировкой «потребители товаров и услуг организаций коммунального комплекса» подразумеваются лица, приобретающие по договору электрическую и тепловую энергию, воду, услуги по водоотведению и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов.

Такими лицами в жилищной сфере  могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или  иной специализированный потребительский  кооператив. Здесь понятие «потребитель»  выступает синонимом слова «исполнитель»  и используется в отношениях, возникающих  между покупателем коммунальных услуг и их продавцом (организацией коммунального комплекса).

В этом случае становится невозможным  заключение договоров агентирования  или комиссии между реальным потребителем коммунальных услуг — гражданином  и ТСЖ, ЖСК, УК, названными «исполнителями», а в реальности являющимися посредниками.

Коммунальные  услуги законодательно не имеют исчерпывающего списка. Частично коммунальные услуги перечислены в п. 4 ст. 154 Жилищного  кодекса. В Постановлении Правительства  РФ 
от 23 мая 2006 г. № 307 «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам» дано определение «коммунальные услуги надлежащего качества». А если предоставлены услуги ненадлежащего качества?

Коммунальных ресурсов как таковых  нет. Экономистам известны только три  вида ресурсов: земля, труд, капитал. Земля  — это природные ресурсы (уголь, нефть, газ, руда и другие). Труд —  это трудовые ресурсы. Капитал —  материальные, финансовые и информационные ресурсы. А «коммунальные ресурсы» — это просто красивое сочетание  слов.

Используя природные ресурсы, труд и капитал мы получаем воду, электроэнергию, тепло, газ. Все это потребляется населением. Услуги по водоснабжению, энергоснабжению, газоснабжению невозможно приобретать и перепродавать, поскольку  они бесследно потребляются одновременно с их осуществлением. Таким образом, потребителями коммунальных услуг  являются граждане, а не ТСЖ, ЖСК  или управляющая организация. 
В результате деятельности ТСЖ никакой продукции или иных благ не появляется. Но зато появляется конфликт интересов.

По действующим нормативным  документам ТСЖ предоставляет коммунальные услуги гражданам, тем самым реализуя услуги на территории Российской Федерации. Появляется объект налогообложения  — реализация услуг и, соответственно, налог на добавленную стоимость (ст. 145, 146 Налогового кодекса РФ).

Налоговые инспекции предъявляют  претензии к ТСЖ, ЖСК, управляющим  организациям. Даже несмотря на то, что  Пленум Высшего арбитражного суда своим  постановлением № 57 от 5 октября 2007 г. отметил: ТСЖ, заключая договоры на оказание коммунальных услуг выступает в имущественном обороте не в своих интересах, а в интересах членов ТСЖ и не должен исчислять сумму НДС по операциям, связанным с обеспечением жилых помещений коммунальными услугами.

Спустя полтора года, в мае 2009-го, Госдума в первом чтении одобрила поправки в Налоговый кодекс РФ, уточняющие порядок налогообложения  коммунальных услуг. Когда будут  приняты эти поправки в окончательном  чтении, неизвестно.

Можно достаточно долго приводить  другие многочисленные примеры нестыковок понятий, относящихся к коммунальным отношениям. Так, в ст. 17 Федерального закона 210-ФЗ от 30.12.2004 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» сказано, что потребители товаров и услуг организаций коммунального комплекса в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов — лица, приобретающие по договору электрическую и тепловую энергию, воду, услуги по водоотведению и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд (далее — потребители).

В жилищном секторе потребителями товаров и услуг указанных организаций в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, как утверждает закон, являются «в многоквартирных домах — товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном многоквартирном доме, или непосредственно собственники помещений в многоквартирном доме в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений».

В Постановлении Правительства  РФ от 12.02.1999 №167 «Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации» абонент — это юридическое лицо, заключившее с организацией водопроводно-канализационного хозяйства в установленном порядке договор на отпуск (получение) воды и (или) прием (сброс) сточных вод. В Постановлении Правительства РФ от 31.08. 2006 г. N 530 «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики» имеются понятия «покупатели электрической энергии» и «исполнители коммунальных услуг». В Методических рекомендациях по регулированию отношений между энергоснабжающей организацией и потребителями фигурирует понятие «абонент» (потребитель) — лицо, осуществляющее пользование тепловой энергией (мощностью) и теплоносителями.