Экономический анализ провалов государства

В особенности показательна история  с введением права на бесплатный проезд пенсионеров на пригородных  маршрутах автобусов и электропоездов в период с 1 мая по 31 октября. Это  право было распространено на всех пенсионеров без исключения в  период предвыборной кампании 1996 г. распоряжением  мэра Санкт-Петербурга А. Собчака. Пенсионеры - одна из самых многочисленных (около 23 % населения) и самых активных групп  избирателей в городе. Тем не менее выборы А. Собчак проиграл, а его главный соперник справедливо критиковал данное решение за популизм. Однако новый губернатор не поспешил с его отменой. Действия губернатора Санкт-Петербурга полностью укладываются в модель рационального политика, целевая функция которого - максимизация голосов на выборах. Если раздача льгот, как мы видели, не всегда приводит к успеху (поскольку политик авансирует ими избирателей и не имеет механизма их отмены в случае неустраивающего его результата голосования), то их изъятие у самого массового и активного избирателя - почти стопроцентная гарантия провала на будущих выборах. Поскольку дивиденды политикам и группам интересов среди избирателей приносят именно определенные государственные действия в текущем периоде, представляющие чаще всего те или иные виды вмешательства в рыночный механизм, то в пользу их расширения смещаются общественно-политические предпочтения.

1. 4 Особенности "вознаграждения" политиков. В политическом процессе награды в виде голосов избирателей нередко удостаиваются те политики, которые концентрируют общественное внимание на программе государственных инициатив по "исправлению" рынка, принимают соответствующие законы, однако не принимают на себя ответственность за реальное положение вещей. Если предложенные и оформленные законами и другими нормативными актами меры терпят крах, то обычным оправданием является утверждение о недостаточной степени государственного вмешательства. В результате у общества создается и поддерживается иллюзия постоянной дефицитности последнего.

Деятельность Государственной  думы РФ - наиболее яркий пример. Постоянная и острая критика Думой далеко не безгрешных правительств надежно  скрывает тот факт, что, например, ответственность  Думы за финансовый кризис 1998 г. значительно  выше, чем ответственность исполнительной власти. Любая попытка последней  сколько-нибудь серьезно сократить  дефицит федерального бюджета наталкивалась  на отчаянное сопротивление Думы, отстаивающей реальные интересы наиболее сильных лоббистов и маскирующей  их популистскими лозунгами типа "не сдадимся НАТО" или "не дадим  умереть образованию (варианты - отечественной  науке, сельскому хозяйству)".

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Обострение восприятия обществом провалов рынка (как истинных, так и мнимых).

      Провалы государства нередко выдаются за провалы рынка. Так, часто криминализация экономики представляется как провал рынка,, хотя очевидно, что поддержание правового порядка - первейшая функция государства. При отсутствии такового рыночные сделки сопровождаются высокими трансакционными из держками, которые в конечном счете вносят немалый вклад в неэффективность дезориентированной экономики. Однако вина перекладывается "с больной головы на здоровую". В качестве панацеи политиками выдвигаются многочисленные требования "ограничить рынок", ужесточить государственное регулирование, находящие зачастую положительный отклик у избирателя.

Нерыночное предложение (предложение  услуг государства) также характеризуется  рядом особенностей, которые могут  определять провалы государства.

1. Трудность определения и измерения выпуска. Нерыночную продукцию нередко нелегко даже определить в принципе, не говоря уже о том, чтобы измерить ее количество или оценить качество. Всевозможные измерители таких нерыночных услуг, как оборона, регулирование, социальные программы, весьма спорны и иллюзорны. Особенно трудно оценить качество таких услуг, так как отсутствует информация, которая при выпуске рыночной продукции передается производителям через выбор и поведение потребителей. Лишь некоторые виды услуг, которые предоставляются как государственным, так и частным сектором, с большой долей условности можно сопоставлять по качеству (например, образование в частных и общественных школах).

2. Единственный производитель. Нерыночная продукция часто производится единственным агентством, чья исключительная монополия в определенной области законодательно закреплена. Эта эксклюзивность редко оспаривается. Там, где соперничество правительственных агентств встречается (например, КГБ и ГРУ в советские времена или же Правительство РФ и Администрация Президента РФ в более поздние), то оно не имеет отношения к снижению затрат. Отсутствие конкуренции увеличивает сложность оценки качества нерыночной продукции. В случае производства квазиобщественных благ (образование, здравоохранение) конкуренция нередко имеет место, но она существенно ограничена по сравнению с конкуренцией между частными производителями рыночной продукции

3. Отсутствие эффективного регулятора. Нерыночное производство не имеет никакого "ограничителя", подобного тому, который механизм прибылей и убытков устанавливает для выпуска рыночной продукции. Отсюда проистекает отсутствие надежного механизма прекращения нерыночной деятельности в случаях, когда она неуспешна.

 

 

 

 

3. Источники и типы провалов государства.

    Из рассмотренных выше характеристик нерыночного спроса и предложения вытекают три основных типа провалов государства. К таковым можно отнести следующие.

1. Разрыв между затратами и выручкой : избыточные и возрастающие издержки. Рынки связывают, хотя и несовершенным образом, издержки той или иной деятельности с полученным доходом, который и обеспечивает данную деятельность. Эта связь реализуется через цены, которые уплачивает потребитель, имеющий выбор - покупать товар или нет, и если

покупать, то что и сколько. Нерыночная деятельность лишена такого связующего звена, поскольку приносимые ею доходы поступают из "неценового источника", в основном из государственной казны. Таким образом, возникает своеобразная "перегородка" между реальной ценностью нерыночных услуг государства и издержками их обеспечения. Ведь потребитель участвует в определении их количества и структуры весьма опосредованно, через отягощенный многими несовершенствами политический механизм.

Разрыв между затратами и  выручкой означает, что резко возрастает вероятность неэффективной аллокации ресурсов. Там, где доходы, поддерживающие деятельность, не зависят от издержек ее обеспечения, на производство данного ее объема может быть выделено больше ресурсов, чем это необходимо, или же произведено ее больше, чем требуется (например, государство может обеспечить больший объем регулирования, чем требуется для компенсации провалов рынка).

В результате в производстве нерыночной продукции, будь то регулирование, управление трансфертными платежами или  непосредственное производство общественных благ, присутствует сильная и непреодолимая  тенденция к избыточным издержкам, или, иначе говоря, к неэффективности. Нерыночное производство осуществляется внутри множества производственных возможностей. Если существуют технологические  возможности снижения издержек, повышения  производительности или реализации экономии от масштаба, то эти возможности  будут проигнорированы или, в  лучшем случае, использованы не в полной мере. Перемены приносят лишние хлопоты, издержки бездействия отсутствуют  или крайне малы, а возможный выигрыш  от осуществления перемен весьма неопределенный.

В то же время в нерыночном производстве присутствует также и тенденция  к повышению избыточных издержек с течением времени. Те, кто принимает  решения в рыночном хозяйстве, имеют  стимулы снижать издержки с течением времени по причине действительной или потенциальной конкуренции  или по причине возможностей получить дополнительную прибыль. Напротив, ответственные  за нерыночное производство могут иметь  стимулы увеличивать издержки (например, штат организации) или же увеличивать  выпуск, несмотря на то что предельные издержки выше предельной выручки. Можно сказать, что функция издержек при нерыночном производстве не только выше минимально возможной, но и имеет тенденцию сдвигаться вверх с течением времени. Это говорит не только об X-неэффективности, но и о динамической неэффективности нерыночного производства. Последняя во многом связана также со вторым типом провалов государства.

2. Собственные цели организации. Служащие обществу агентства имеют свои частные цели, и эти цели во многом определяют характер их деятельности.

Здесь имеются в виду цели, которые  применяются внутри нерыночной организации  для руководства, регулирования  и оценки ее деятельности и деятельности ее персонала. Именно они, а не общественно  декларируемые цели формируют индивидуальную и коллективную мотивацию и поощрение  поведения внутри агентства.

Нетрудно заметить, что в этом случае имеет место проблема "принципал-агент" применительно к взаимодействию общества и органов государственной  власти и управления. Общество в  лице избирателей выступает в  роли принципала, тогда как последние  выполняют роль агентов. В результате появляется характерный разрыв целей в силу наличия у агентов собственной мотивации и неспособности принципала в лице общества составить такой всеобъемлющий контракт (общественный договор, конституцию), который бы ликвидировал этот разрыв.

Для работающей на рынок организации  проблема "принципал-агент" также  существует; мотивация поведения  менеджеров и персонала внутри крупной  фирмы далеко не всегда определяется целью максимизации прибыли (т. е. целью  принципала - владельцев

фирмы), но фирмы проходят конкуренцию. Внутренние цели фирмы в конечном счете должны быть совмещены с целями, которые предопределены ей извне рынком. Если между ними наблюдается серьезный и длительный разрыв, то выживание такой организации в рыночной среде оказывается под вопросом.

Для нерыночной организации в силу рассмотренных выше особенностей спроса и предложения такой разрыв не препятствует ее существованию. В то же время собственные цели нерыночной организации становятся составляющими  функции полезности, которую ее персонал максимизирует.

В упоминавшейся работе Ч. Вулфа  проявления собственных целей получили название "Внутренние эффектов" (интерналий). Сопоставим рассмотренную ситуацию с внешними эффектами от рыночной деятельности. Существование последних, как известно, означает, что некоторые общественные издержки и (или) выгоды не включаются в расчет принимающих решения частных лиц. Наличие внутренних эффектов (целей) означает, что "частные" издержки и выгоды (т. е. издержки и выгоды организации) доминируют над включенными обществом в свои расчеты. Внутренние цели и толкают вверх кривую нерыночного предложения, порождая растущие издержки.

Что определяет конкретные внутренние цели, которые присущи нерыночным организациям? Во-первых, они объясняются  исходя из того, что этим организациям, как и фирмам, свойствен так  называемый рутинный процесс. Так, заложенные при основании такой организации  и оправданные на этапе ее становления  нормативы (штат, материалы) остаются таковыми и далее, становясь нередко излишними. Во-вторых, утверждается, что эти  цели сознательно формируются таким  образом, чтобы максимизировать  денежный и неденежный доход ключевых фигур агентства. И наконец, в-третьих, говорится, что специфические внутренние цели задаются так, чтобы увеличить выгоды групп интересов из избирательных округов, которым удалось кооптировать в агентства своих представителей.

В качестве внутренних целей могут  фигурировать увеличение бюджета (по принципу "больше - лучше"), техника вне  зависимости от экономической целесообразности (по принципу "новое и сложное - лучше"), приобретение информации и  контроль (по принципу "знать то, что не знают другие, - лучше"). Если увеличение бюджета примерно в  равной степени свойственно всем нерыночным организациям в качестве цели деятельности, то стремление к  новой технике особенно характерно для военных ведомств, тогда как  информация в большей мере составляет специфическое богатство таких  организаций, каковыми, например, являются некоторые так называемые специальные  службы. Речь идет здесь не о той  информации, которую от них ожидает  и готово оплачивать общество, а  о той, которая собирается ими  в "инициативном порядке" и используется при необходимости во внутриполитической борьбе (в первую очередь в форме  так называемых утечек информации). Понятно, что в данном случае внутренняя цель не соответствует заданной обществом  и ее реализация есть растрата ресурсов.

В то время как внешние эффекты  в рыночном секторе есть издержки и (или) выгоды, выпадающие на долю общества, но не на долю производителя, внутренние эффекты в нерыночном секторе  есть обычно выгоды, приходящиеся на долю производителя, но оплачиваемые обществом  в качестве издержек производства заказанной им нерыночной продукции. Эти внутренние эффекты, таким образом, есть составляющие "частных целей" производителей, - частных в том смысле, что  они предназначены удовлетворять  особые интересы нерыночных производителей, а не вносить вклад в выпуск продукции, которую от них ждет общество.

3. Побочные эффекты. Государственное вмешательство может порождать непредвиденные побочные эффекты. Вероятность их весьма высока, так как власти оперируют весьма грубыми инструментами и редко бывают в состоянии просчитать последствия своих действий.

Примером таких действий могут  служить ограничения доступа  на внутренний рынок импортной продукции. Побочные эффекты нерыночной деятельности подобны, конечно, внешним эффектам от рыночной деятельности. Однако важное различие состоит в том, что отрицательные внешние эффекты фирма, как правило, обязана в той или иной степени компенсировать и может компенсировать за свой счет, тогда как негативные побочные эффекты нерыночной деятельности государство, как правило, не компенсирует пострадавшей стороне. К тому же, строго говоря, государство в отличие от частной фирмы не может в принципе компенсировать что-то "за свой счет". В случае выплат компенсаций оно лишь определенным образом перераспределяет средства налогоплательщиков.