Естественные монополии в рыночной экономике. Форма регулирования естественной монополии

В ходе проведения реформирования российских монополистов, следует иметь в виду и их позиции в международной конкурентной борьбе. В целом, очевидно, что реформы структур, включающих естественно-монопольную сферу, должны осуществляться поэтапно, с большой осторожностью и анализом каждой стадии преобразований. 

Глава 3

 Естественные  монополии в Российской Федерации

3.1 Деятельность естественных монополий в Российской Федерации

В последнее  время в России  были предприняты  значительные шаги по формированию правовой и институциональной базы государственного регулирования естественных монополий. Самый главный правовой акт существующий в России, посвященный теме естественных монополий это закон «О естественных монополиях». В советской экономике все цены устанавливались в плановом порядке, и, таким образом, не возникало проблем со специальным выделением отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования естественных монополий. В 1994г. Правительство стало уделять большое внимание проблемам регулирования естественных монополий. Идея состояла в том, чтобы регулировать цены (тарифы) лишь в отраслях, обладающих естественной монополией, оставив все остальное ценообразование свободным рыночным процессам.

К 1995г. была сформирована только одна система регулирующих органов. Это  Федеральная и региональные  энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для регулирования тарифов на электроэнергию.  Регулирование других естественных монополий осуществлялось соответствующими министерствами (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи). Минэкономики и Минфин ежеквартально корректировали тарифы с учетом финансового состояния отрасли. Однако даже в электроэнергетике до 1995г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества. С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и  услуги отраслей –  естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно  снижался. Данные отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате быстро росла доля постоянных издержек в цене  единицы продукции. В 1994-1995 гг. отраслевые цены российских естественных монополий росли более  быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Они приблизились к уровню мировых цен, а в некоторых случаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители начали оказывать давление на правительство вплоть до выдвижения требования замораживания цен. Быстрый и значительный рост цен  в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном  транспорте обусловил необходимость  постановки вопроса об обоснованности издержек и о соответствии качества предлагаемой продукции и услуг уровню цен. Во всех  отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата заметно превышала среднюю плату по экономике, и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.

Упрощение схемы государственного регулирования  естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен) и не сопровождаемые тщательной проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли, монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути органы регулирования. Важнейшими причинами создавшегося положения являлись: отсутствие необходимой законодательной базы; неопределенность статуса регулирующих органов; их зависимость как от правительства и министерств, так и от регулируемых субъектов; недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров. Многие дела, возбуждаемые территориальными управлениями ГКАП России по фактам нарушений Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных ранках» в 1994-1995 гг., были связаны с действиями предприятий - естественных монополистов. В отраслях – естественных монополиях происходили некоторые важные изменения, связанные с началом реформирования системы регулирования. Достаточно успешно осуществлялась подготовка основы законодательной базы для новой системы регулирования естественных монополий. В августе 1995г. Президент подписал Закон РФ «О естественных монополиях». В Законе в качестве основных методов регулирования были определены  ценовое регулирование или назначение их предельного уровня, определение потребителей для обязательного обслуживания и установление минимального уровня их обеспечения. Органы регулирования контролируют  различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу или сдачу в аренду имущества.

В 1995г. был  издан ряд  указов Президента, которые  являются базовыми для создания  трех федеральных  служб по регулированию  естественных монополий на транспорте, в топливно-энергетическом комплексе  и в отраслях связи. Однако уже  тогда было видно, что процесс  формирования  соответствующих федеральных  служб будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят  отдавать полномочия по регулированию, остро стоит проблема финансирования новых федеральных служб. Довольно сложно привлечь сотрудников в органы регулирования, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы  аналогичных работников в регулируемых компаниях. Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

Общая для  экономики России проблема неплатежей особенно остро стояла в отраслях ТЭК и на железнодорожном транспорте. Неплатежи в государственный  бюджет имели значительные объемы. Другой стороной проблемы являются неплатежи  самим естественным монополиям. Неплатежи электроэнергетикам за ноябрь-декабрь выросли с 29 до 46 трлн. руб. в связи с принятием правительственного постановления №1089, в котором было запрещено до 15 мая 1996г. отключать электричество важнейшим объектам жизнеобеспечения экономики. Уровень текущих платежей населения за электроэнергию в этот период снизился с 90 до 70%.

Однако в  отраслях связи неплатежи  были не столь значительными, в первую очередь  это вызвано высокой  собираемостью  платежей – неуплата влечет за собой  немедленное отключение от телефонной сети, а при подключении требуется  не только погасить неплатежи, но внести полную плату за подключение к  сети. В августе 1995г. было проведено  замораживание  цен и тарифов  в основных отраслях – естественных монополиях, что, было связано с подготовкой  к президентским и парламентским  выборам.

Необходимо  учитывать и то, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности являются естественными монополиями и должны подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности могли бы эффективно функционировать в условиях конкуренции, но для этого необходимо проведение реструктурирования существующих предприятий. Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределения на местах энергоресурсов объективно не является естественной монополией. Междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но во многих случаях местные телефонные сети при нынешнем технологическом уровне в России должны регулироваться как естественные монополии. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при достижении некоторых условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутривидовой конкуренции между отдельными железнодорожными предприятиями.

Важно также  выделить из состава предприятий  сегменты, которые не связаны с  основным производством (объекты социальной сферы, вспомогательное производство и. т. д.). Сохранение подобных видов  деятельности в составе регулируемых предприятий налагает излишнюю нагрузку на тарифы и чрезвычайно затрудняет процесс контроля за затратами, так  как существует возможность перенесения  затрат с неосновных на основные виды деятельности. Таким образом, все эти отрасли  должны претерпеть структурные изменения, позволяющие  максимально задействовать конкурентные силы рынка, что  привело  бы к ограничению сферы государственного регулирования, но в 1995г. такие шаги не были осуществлены. Правильно проведенное реструктурирование не только рационально ограничит сферу регулирования, но также повысит эффективность регулирования посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых  видов деятельности. Нередко в практике регулирования встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны,  позволяет предприятиям обосновать завышенные  цены в органах регулирования и, с другой  стороны, на нерегулируемых рынках они могут применять заниженные цены, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке. Имело место стремление субъектов естественных монополий к финансированию инвестиций исключительно за счёт внутренних источников (главным образом, инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые за счёт себестоимости), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы. 

Внешнее финансирование инвестиций практически  не применялось, что было связано  не только с нежеланием инвесторов вкладывать финансовые средства в  нестабильную экономику России, но и с нежеланием самих отраслей привлекать инвестиции со стороны и делить контроль над компаниями с новыми собственниками. Почти во всех отраслях функционируют  акционерные общества: РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», АО «Энерго», АК «Транснефть», АО «Ростелеком», и региональные компании электросвязи. Только Министерство путей сообщения продолжало выполнять функции государственного управления отраслью и одновременно являлось субъектом хозяйствования. Государство, сохранив в своих руках  контрольные пакеты акций названных  компаний, не смогло в 1995г. обеспечить эффективного акционерного – корпоративного управления собственностью, так как:

• в советы директоров компаний входили представители министерств, но не было согласования позиций и не полномочного представителя правительства, который бы отвечал за принимаемые советом директоров решения;

• президенты компаний одновременно являлись и председателями советов директоров, т. е. возглавляли органы, которые должны были контролировать их деятельность;

• президенты компаний на собраниях акционеров голосовали пакетами акций, принадлежащими государству, без должного контроля со стороны представителей основного собственника – государства.

Недостаточную привлекательность отраслей – естественных монополий для внешних инвесторов определяла также и нестабильность регулирования, которая была связана  с отсутствием эффективных органов  регулирования (включая замораживание  цен).

До тех  пор, пока соответствующие отрасли  не будут реструктурированы, невозможно организовать эффективное государственное  регулирование.

Функции органов  регулирования  и методология, которой  они будут руководствоваться  в процессе регулирования, в значительной степени зависят от масштабов  реструктурирования отраслей естественных монополий. Там, где будут действовать  свободные силы рынка, основной задачей  органов регулирования станет разработка «правил игры» с целью развития и поддержания конкуренции. Но при  отсутствии необходимого реструктурирования государственное регулирование будет развиваться в направлении все более дорогостоящего и навязчивого контроля за действиями и издержками предприятий, т. е. именно того типа регулирования, от которого стремятся уйти другие страны. Россия может полностью избежать такой эволюции – будущее покажет, насколько это реализуемо.

Представляется, что в отраслях, производящих услуги для широкого круга  потребителей, целесообразно регулировать тариф  на базе комбинаций их стоимости для  различных групп населения и  производителей. Такой метод используется средствами связи, однако при этом не достигается главная цель – воспрепятствовать  перекрестному субсидированию различных  видов услуг на основе формирования комбинированного тарифа для трех групп  потребителей. Возможность осуществления  перекрестного субсидирования в  отношении услуг для одной  группы должна сохраняться. Данная модель ценового регулирования  деятельности естественных монополий, которая применяется  региональными  властями, имеет ряд  достоинств. Во-первых, в центре внимания находятся  наиболее важные для потребителя  параметры – уровни цен, во-вторых, «прозрачность» и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений; в-третьих, упрощение процесса регулирования (компания меняет и структуру тарифов  по заданной формуле, и нет необходимости  в участии в процедурах пересмотра цен регулирующих органов); в-четвертых, стимулирование эффективности (производителям гарантируется сохранение выгод  от повышения эффективности в  период между пересмотрами тарифа). Таким образом, принципы построения двух систем ценообразования в сфере  естественных монополий едины: и  там, и здесь за основу берется  определение дохода компании, достаточного для ее развития.

Принципиальные  отличия модели регулирования тарифов  от модели регулирования прибыли  заключается в следующем: в первом случае срок фиксирован, во втором –  компания может обращаться с просьбой о пересмотре тарифа так часто, как  допускается установленной процедурой; модели фиксирования нормы прибыли  базируется на данных прошлых периодов, модель установления относительного предельного тарифа – на прогонных оценках. Точный прогноз дает несомненные преимущества, но он не всегда осуществим; в первой модели  выше степень гибкости маневров компании; во второй- меньше вероятность субъективного подхода, т. к. все аспекты взаимоотношений регулирующего органа и компании осуществляются в рамках четких юридических процедур. Преобладающим методом тарифной политики в перспективе должен стать метод стимулирующего регулирования – регулирование верхнего предела тарифа, который стимулирует повышение эффективности, сдерживает рост издержек производства, упрощает процесс регулирования тарифа (т. к. рассчитывается по определенной формуле). В противном случае рост тарифов, формируемых с помощью получившего распространение метода затратного регулирования (на основе издержек), будет неизбежным и усилит регионализацию национального рынка.