История развития электронного правительства

· стандартизация электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения приказании (получении) государственных услуг;

· включение в  перечень государственных услуг  описания процедур этих услуг и создание на его основе единой информационно-справочной системы.

Другими составляющими  этого направления являются разработка и внедрение административных регламентов  в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На первоначальном этапе своего развития ФЦП «Электронная Россия» представляла государственную стратегию для осуществления проектов Электронного правительства. Во многом разработчики стратегии «Электронная Россия» ставили своей целью описать те преимущества, которые получит Россия при условии успешного использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) как ключевого фактора повышения эффективности государственного управления. Другими словами были выражены идеи того, каким должно будет стать российское государственное управление после реализации проектов e-government (Это модель «AS TO BE»). Однако гораздо меньше внимания было уделено анализу существующего положения дел в отрасли ИКТ и построению моделей «как есть» («AS IS»), за что ФЦП «Электронная Россия» подвергалась справедливой критике как внутри страны (как другими ведомствами, так и экспертным сообществом), так и зарубежном (например, в конце 2001 г. на международном симпозиуме программы «infoDev» Всемирного банка).

Как отмечают представители  правительства Сингапура: «очень трудно перейти от рекомендаций по имплементации  к собственно реализации программы  электронного правительства». Концепция  Программы, разработанная по инициативе Минэкономразвития России, была сколь комплексной, столь же и амбициозной. В ее цели одновременно входило: создание современной ИКТ-инфраструктуры, включая широкий доступ граждан к скоростному интернету, мобильной связи, сетям нового поколения, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере использования, развития и регулирования ИКТ, запуск ряда пилотных проектов в регионах РФ по внедрению передовых ИКТ-решений в систему государственного управления, поддержка и развитие национальной информационной индустрии, совершенствование взаимодействия государства с гражданами и компаниями на основе ИКТ, создание средств межведомственного взаимодействия для федерального правительства на основе ИКТ, подготовка и переподготовка кадров для работы с ИКТ, решение проблемы информационного неравенства.

Другим существенным концептуальным недостатком ФЦП  «Электронная Россия» стало отсутствие на федеральном уровне понятного  и закрепленного в нормативных  правовых актах механизма реализации комплексной межведомственной программы, учитывающего интересы не только различных  органов исполнительной власти федерального уровня, но и координацию их усилий с органами исполнительной власти регионального  уровня и ,особенно, с органами местного самоуправления.

Основными исполнителями  ФЦП «Электронная Россия» являлись Министерство экономического развития и Министерство связи и массовых коммуникаций. Причем, первое занимается скорее «идеологическим» направлением программы, а второе – скорее инфраструктурным. Имеется в виду концентрация и опыт каждого из ключевых заказчиков программы по различным направлениям: МЭР –административная реформа, Минком связи – технологическая инфраструктура и ИТ-отрасль.

Следует отметить положительную  динамику роста бюджета ФЦП от года к году, а также резкое увеличение статьи расходов на НИОКР при одновременном  уменьшении статьи «Прочие расходы» и неизменной статьи расходов «Инвестиции». Наличие большого числа государственных  заказчиков (а на начальном этапе  таких заказчиков было 7!), во-первых, не позволило четко определить центры ответственности в случае неудачи  проектов, а во-вторых, реализовать  системность в реализации программных  мероприятий.

Несмотря на отмеченные недостатки, в период с 2002 г. по 2005 г. в рамках ФЦП «Электронная Россия» было запущено множество проектов, имеющих своей целью развить ИКТ-инфраструктуру таких отраслей, как образование, здравоохранение и, естественно, государственное управление. Помимо инфраструктурных проектов, в рамках ФЦП было реализовано много инновационных пилотных проектов, целями которых было изучение на практике возможностей использования ИКТ в различных сферах и ,особенно, в государственном управлении. К подобным проектам можно отнести:

- информационные  системы поддержки процессов  государственных закупок;

- системы поддержки  и принятия управленческих решений;

- многофункциональные  веб-сайты и порталы Правительства  Российской Федерации и различных органов исполнительной власти федерального уровня;

- многофункциональные  центры оказания государственных  услуг.

Оценивая результаты проектов начального этапа реализации ФЦП «Электронная Россия» (с 2002 по2005 гг.), можно сказать, что в них  доминирует стремление с помощью  ИКТ сократить собственные издержки органов власти на реализацию типовых  процедур взаимодействия с гражданами и бизнесом (во многом подавлением последних). Последнее более справедливо для стран-лидеров в области электронного правительства, например, США.

Но, несмотря на общественный посыл стать эффективными, в первую очередь для гражданского общества, в России государственные структуры  тратят много усилий на облегчение работы прежде всего для государственных служащих. Таким образом, в концепции ФЦП «Электронная Россия» начального этапа доминирует и больше востребован сегмент межведомственного взаимодействия (Governmentto Government) электронного правительства.

К тому же первые годы реализации программы сопровождались хроническим ее недофинансированием, что объяснялось неопределенностью  и нечетким целеполаганием многих программных  мероприятий ФЦП «Электронная Россия», отсутствием связанных с ними контрольных измеримых показателей, носящих явно выраженный социально-экономический характер. Развитие программы осложнялось отсутствием четкой регламентации и механизмов координации деятельности многочисленных государственных заказчиков – органов исполнительной власти федерального уровня. Зачастую разными государственными заказчиками параллельно запускались схожие проекты внедрения ИКТ (особенно высок был уровень «конкуренции» проектов Мининформсвязи и Минэкономразвития).

Отмечая заявленное в концепции ФЦП понимание  руководства РФ в необходимости  повышения информационной открытости, прозрачности деятельности государственных  структур, улучшения интеграционных процессов в государственном  секторе, необходимо сказать о факторах, препятствующих эффективной реализации ФЦП «Электронная Россия»:

- Отсутствие единой  стратегии на уровне федерального  центра во взаимодействии с  регионами предлагаемым проектам, приводит к реализации локальных проектов и невозможности трансферта приобретаемого положительного опыта.

- Наличие большого  числа государственных заказчиков  в лице федеральных министерств  и региональных правительств, во-первых, не позволяет четко выделить  центры ответственности в случае  неудачи проектов, а во-вторых  в виду отсутствия государственной  структуры, в обязанности которой  входили бы функции по координации,  мониторингу и контролю действий  поставщиков и гос. заказчиков  существующим основным исполнителям  ФЦП становится практически непосильно  контролировать системность в  выполнении мероприятий ФЦП.

- В программе  было задействовано чуть больше  половины регионов Российской  Федерации. Неоднородное развитие  субъектов Российской Федерации  (нехватка квалифицированных сотрудников,  бюджетных средств, отсутствие  поддержки со стороны региональных  лидеров) не позволяет им в  равной степени полезно взаимодействовать  как с федеральным центром,  так и между собой. В подобной ситуации межрегиональный трансферт опыта в области электронного правительства не представляется возможным.

-Недостаточные  усилия предпринимаются федеральным  центром в области создания  электронной архитектуры государства,  под которой следует понимать  совокупность стандартов и рекомендаций  вплоть до типовых планов по  реализации государственных ИТ-проектов.

- Основные усилия  государства сконцентрированы на  повышении эффективности так  называемого сектора G2G электронного  правительства. При этом потребности  граждан и вопросы создания  отечественного софтверного рынка  остаются мало изученными.

Электронная Россия (2002-2010) № 2

В 2006 году концепция  ФЦП «Электронная Россия» была подвергнута  серьезному пересмотру со стороны государственного заказчика-координатора программы – Мининформсвязи России. Из программы были исключены все мероприятия, которые не относились к использованию ИКТ для государственного управления на федеральном и региональном уровне, так что второй релиз ФЦП «Электронная Россия» стал, по сути дела, программой формирования электронного правительства в Российской Федерации. У программы остался лишь государственный заказчик-координатор Мининформсвязи России и четыре государственных заказчика –Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральное агентство по образованию.

Реализация новых  моделей государственного управления в РФ не возможна без активного  участия регионов. На современном  этапе развития информационного  общества ИКТ предлагают новые формы  сотрудничества региона и федерального центра. Однако, процесс подобного сотрудничества не может быть унифицирован, поскольку должен учитывать особенности каждого из регионов. Первоначально описав результаты исследования информатизации Пермского Края, далее остановимся на конкретных проблемах его взаимодействия с центром на примере построения электронного правительства.

Взаимодействие  федерального центра с регионами

Если предположить, что модель межуровневого взаимодействия властей реализовывалась максимально  эффективно, то говорить о существовании  управленческих проблем построения регионального электронного правительства  не приходилось бы. Важнейшим фактором называется отсутствие у федерального центра стратегического понимания  направления, в котором должно развиваться  электронное правительство РФ.

Абстрактные цели, измерить достижимость которых не представляется возможным, являются следствием отсутствия четкой политики центра в области  информатизации, а именно: отсутствие четких стандартов, описывающих предметную область государственного управления и процессы разработки государственных  информационных систем. В результате выполнение типовых проектов в разных регионах осуществляется на основе различных концепций силами как государственных предприятий, так и коммерческих ИТ-компаний, часто не имеющих достаточной квалификации для имплементации подобных проектов. Складывающаяся ситуация препятствует осуществлению стратегически важной задачи межрегиональной и межуровневой интеграции на основе построения с помощью ИТ единой в масштабах страны информационной среды. В конечном итоге когда у центра появятся необходимые стандарты, окажется, что в регионах внедрены типовые информационные системы, а их “подгонка” под вновь выработанный федеральный стандарт может потребовать от региона непосильных бюджетных затрат, а существующее на тот момент взаимодействие государственных организаций с бизнесом и обществом на основе ИКТ станет нелегитимным.

Следующим фактором является недостаток финансирования со стороны федерального центра региональных проектов электронного правительства. В данном случае речь идет с одной стороны о недостатках механизма контроля за потраченными на проекты финансовыми ресурсами и проблемах верификации полученных в ходе проектов результатов, а с другой стороны о низком приоритете проектов электронного правительства для разработчиков региональных бюджетов.

Недостаточная разработанность  законодательной базы, в первую очередь, на федеральном уровне является очередным негативным фактором, который приводит к ситуации, когда региональная информационная система уже внедрена, а результаты ее использования не могут быть признаны легитимными использоваться в качестве новых услуг, например, для граждан.

Примером в данном случае является закон об электронной цифровой подписи (ЭЦП). С точки зрения федерального центра важным требованием для регионов могло бы стать выделение центров ответственности за реализацию программ региональной информатизации путем выработки совместно с регионом наиболее приемлемой структуры управления электронным правительством, что позволит эффективнее контролировать бюджетные расходы.

Регионам также  необходимо накапливать как положительный, так и отрицательный опыт реализации типовых ИТ-проектов с целью межрегионального обмена опытом, а также осознания особенностей данного конкретного региона с целью модификации разработанных для региона типовых ИТ-решений. Вместо узкой специализации на проблемах внутреннего взаимодействия региональным администрациям предстоит привлечь к проектам электронного правительства бизнес-сообщество и граждан с целью выработки широко востребованных ИТ-решений, имеющих для региона и социально-экономическую, и политическую ценность.

Реальные проблемы, с которыми сталкиваются власть и  граждане, решаются на региональном и  муниципальном уровнях государственного управления. В то же время из-за слабого  финансирования и отсутствия нужного  числа квалифицированных государственных  кадров не удается в полной мере оценить преимущества электронного правительства на муниципальном  уровне.

В 2007-2008 гг. были созданы  первые типовые программно-технические  решения, направленные неиспользование ИКТ на региональном уровне для решения задач поддержки и принятия управленческих решений, управления государственным имуществом, предоставления услуг по социальной защите населения, лицензирования отдельных видов деятельности, управления комплексом жилищно-коммунального хозяйства, персонифицированного учета предоставляемых медицинских услуг, услуг в сфере транспорта и т.д.