Экономические проблемы развития промышленности в регионах.

Экономические проблемы развития промышленности в регионах.

В.Б.Кондратьев, доктор экономических наук, Руководитель центра промышленных и инвестиционных исследований ИМЭМО РАН

Нельзя сказать, что проблемы регионального промышленного развития возникли «вчера». В СССР проблема выравнивания межрегиональных экономических различий занимала видное место в проводившейся социально-экономической политике. Инструментами этой политики были централизованное финансирование экономики и социальной сферы регионов, дотации субвенции, разнообразные социальные компенсаторы, плановые цены и др. Тем не менее, различия между российскими регионами по важнейшим социально-экономическим показателям были весьма велики.

С началом рыночных реформ дифференциация регионов стала быстро усиливаться. Это объяснялось двумя  комплексами причин. Во-первых, действием  рыночной конкуренции, неодинаковой адаптируемости к рынку регионов с разной структурой экономики. Во-вторых, значительным ослаблением регулирующей роли государства (сокращением государственной финансовой поддержки, отменой большинства региональных экономических и социальных компенсаторов) и фактическим неравенством субъектов федерации в отношениях с центром.

Более отчетливыми стали региональные диспропорции в инвестициях. Они заметны не столько между отдельными крупными территориальными образованиями (федеральными округами), сколько внутри них. Так, при том что удельный вес Центрального федерального округа за 1975-2005 гг. в общих объемах инвестиций практически не изменился (22-23%), доля Москвы в этом округе возросла с 25 до 50%. Удельный вес Санкт-Петербурга в инвестициях Северо-Западного округа увеличился за тот же период с 24 до 30%, доля Краснодарского края в Южном федеральном округе – с 23 до 37%., удельный вес Тюменской области в инвестициях Уральского округа – с 43 до 77%.[1]

Известный российский экономист  Л. Вардомский также отмечает, что за годы реформ региональные диспропорции в России заметно усилились. За 1994-2003 гг. только четыре субъекта РФ смогли увеличить свою долю в совокупном валовом региональном продукте (ВРП): Москва – с 10,2% в 1994 г. до 21,4% в 2000 г., Тюменская область с автономными округами (АО) – с 6,3 до 9,8%, Татарстан – с 2,3 до 3,2%, Красноярский край – с 3,0 до 3,5% и Краснодарский край – с 2,1 до 2,4%. У остальных субъектов РФ эта доля либо уменьшилась, либо осталась на прежнем уровне.[2] 

За 10 лет произошел сильный  рост территориальной концентрации ВРП. На два региона - Москву и Московскую область и Тюменскую область с АО приходится 34,3% ВРП страны, при том что их доля в населении России не превышает 12,7%. Ускоренный рост в московском и тюменском регионах тесно связан с их инвестиционной привлекательностью, нараставшей на протяжении всех 90-х годов. Если в 1991 г. на эти два региона приходилось 17,1% всех инвестиций в основной капитал, то в 1994 г. – 26,6%, в 1998 – 32,9%, в 2000 г. – 35,9% и в 2005 г. - 35,4%[3].     

Высокая динамика московского  региона обусловлена развитием  торговых и финансовых функций, разного  рода посредничества, информационных технологий и телекоммуникаций, тогда  как в тюменском регионе она  связана с добычей углеводородов. Взаимосвязь высокой динамики этих регионов на общероссийском фоне вполне очевидна. Именно нефтегазовая основа рыночной трансформации выступает  одним из главных факторов нарастания территориальных диспропорций в  стране.

Тюменская область вместе с АО смогла увеличить свое трехкратное  превосходство над среднероссийским уровнем ВРП на душу населения  до 4-х кратного. У Москвы это превышение увеличилось с 1,7 раза до 3,4 раз. В  то же время у большинства регионов, которые в 1994 г. превосходили средний  уровень, в 2005 г. он стал заметно ниже. Так, у Нижегородской области ВРП на одного жителя составил 61% от среднего уровня по России, у Кемеровской области – 68%, у Свердловской – 84%. У Республике Тыва он понизился с 50% от среднероссийского уровня до 26%[4]. 

Соответственно, регионы  сильно различаются по объемам собираемых налогов и бюджетной обеспеченности населения. В 2003 г. разница между  уровнем собственных бюджетных  доходов на одного жителя в Тюменской  области и Республике Дагестан составляла 50 раз, а между бюджетными расходами  на одного жителя достигала 25 раз. Московский и Тюменский регионы дали почти 42% налоговых платежей в консолидированный бюджет РФ[5].

Большинство регионов сегодня  не в состоянии проводить сколько-нибудь целенаправленную социальную и экономическую  политику из-за дефицита финансовых ресурсов. В 2005 г. только в 26 субъектах РФ ВРП  составлял 1% и более от совокупного  ВРП России (в 1994 г. таких регионов было 33).

Еще один результат регионального  развития в 90-е годы – дезинтеграция  российского социально-экономического пространства[6]. В ее основе лежат высокие транспортные тарифы, вызывающие дистанционную обособленность территорий; либерализация внешнеэкономических связей; а также политика региональных властей, направленная на защиту региональной экономики. В результате в структуре экономических связей субъектов РФ заметно понизилась доля межрегиональных связей и возросла доля внутрирегиональных и внешнеэкономических связей.

Так, к началу реформ 75% всего  объема связей Дальневосточного района приходилось на межрегиональные  связи, 5% - на внешнеторговые и 20% - на внутрирегиональные. Сегодня здесь преобладают внутрирайонные связи - 70%, 15% приходится на внешнеторговые и 10% - на межрегиональные связи.[7]

Обострение региональных экономических проблем в России требует выработки адекватной, эффективной  региональной промышленной политики. Этого же требует сложная пространственная структура российской экономики, традиционно сильная зависимость макроэкономической политики от ее реализации на местном уровне.

Переориентация с перераспределения товаров и услуг, строго контролируемого государством, на рыночный спрос обнаружила целый ряд регионов, где уровень производства не удовлетворяет новым требованиям.

Региональная промышленная политика в первый период реформ сводилась  к децентрализации в рамках формирования новых федеративных отношений (так  называемая либеральная федерализация), которая рассматривалась как  часть процесса экономической и  политической либерализации. Кроме  того, избранным регионам предоставлялись  налоговые и бюджетные льготы. Крен в сторону децентрализации  объяснялся распадом СССР и общей  увлеченностью суверенизацией.

Децентрализация, хотя и  разбудила местную инициативу, но не дала заметных позитивных результатов, не создала предпосылок для более  эффективного использования и приумножения региональных ресурсов развития. В  то же время она породила реальные угрозы для единства и целостности  страны. Их восприятие руководством страны стало причиной принятия в 1996 г. «Основных  положений региональной политики в  Российской Федерации». Однако этот документ не имел правовых последствий для  ведомств, так или иначе влиявших на региональные процессы.

В то же время, как справедливо  отмечает Л. Вардомский, децентрализация в рамках федеративных отношений и местного самоуправления не может составлять основу региональной политикигосударства[8]. Расширение прав и компетенций субъектов РФ и местного самоуправления само по себе не в состоянии устранить территориальные диспропорции. Наоборот, они усилились, поскольку выиграли, прежде всего, сильные территории. Хаотичная децентрализация и конкуренция регионов, асимметричность в отношениях с федеральным центром породили такое явление, как региональный протекционизм. Это явление вызвало фрагментацию российского пространства, нарушило его экономическое единство, создало угрозу распада России.

Важным элементом экономической  политики субъектов РФ в 90-е годы стала борьба за получение тех  или иных сравнительных преимуществ (льгот, полномочий, федеральных трансфертов  и программ, инвестиций). Победа в  этой борьбе означала перераспределение  национального продукта, создаваемого в стране, в пользу регионов, во главе  которых стояли влиятельные на федеральном  уровне политики, эффективно отстаивавшие интересы своей территории.

В 90-х годах началась работа над несколькими программами  в области региональной политики. Наиболее важный документ "Стратегия  регионального развития в России" был подготовлен в 1993 г. в аналитическом центре при Администрации Президента РФ. Этот документ стал основой для последующих дискуссий. Он несколько раз пересматривался и даже улучшался, но так и не лег в основу правовых решений (законов, указов Президента, правительственных постановлений). В этом документе изложены основные доводы за то, чтобы разногласия по региональным проблемам учитывались в процессе выработки решений[9]. 

В течение 1993-1995 гг. региональная промышленная политика разрабатывалась также в Министерстве по делам национальностей и региональной политики и в парламентской группе "Новая региональная политика". Подготовленные документы обсуждались и политиками, и экспертами. Их основной недостаток - непонимание концепции региональной политики. Авторы включили в них все стратегические, внешнеэкономические и чисто социальные проблемы, т. е. практически все аспекты развития страны. Однако на основе документов, охватывающих такой широкий круг вопросов, невозможно было выработать эффективные законы в области региональной политики и принять организационные решения.[10]

Такое положение не могло  удовлетворять большинство субъектов  РФ, которые находились и находятся  в состоянии стагнации или  просто близки к экономической и  социальной катастрофе. Поэтому уже  с 1994 г. при сохранении уже предоставленных льгот ряду регионов, первые места среди которых занимали и занимают национальные республики, введены правила распределения, основанные на принципе выравнивания среднедушевых бюджетных доходов.

Это не устранило искажения  общей системы распределения  ресурсов, а кроме того, касалось лишь бюджетного распределения и  перераспределения, не затрагивая всей массы распределительных отношений  и отношений по поводу производства дохода. Последнее во второй половине 90-х годов стало в наибольшей степени беспокоить регионы, которые наконец поняли, что надежды заставить федеральный центр взять на себя ношу инвестирования в регионах беспочвенны. Федеральная региональная политика приобрела именно ту форму, которая была наиболее удобна и понятна федеральному центру – форму межбюджетных отношений. Другие рыночные регуляторы и возможности воздействия на динамику экономического пространства практически не рассматривались.

Таким образом, на данном этапе  используется в основном бюджетная  модель регионального регулирования. Причины здесь, как отмечает П. Минакер, следующие. Во-первых, эта модель хорошо освоена и с успехом применялась в советское время, когда государственная региональная политика опиралась именно на союзный бюджет. Во-вторых, бюджетный механизм регулирования территориальных социально-экономических процессов показал хорошие результаты в ходе рыночных реформ в странах Восточной Европы. В-третьих, даже экономически развитые страны, успешно применяющие региональную политику, используют бюджетную модель. Наконец, в-четвертых, фискальная политика объективно является единственно доступной формой экономической политики в случае регулирования пространственных экономических процессов.[11] 

Главной проблемой в использовании  бюджетной модели регионального  регулирования являлось то, что вплоть до 1999 г. федеральный бюджет имел хронически дефицитный характер. Это неизбежно  привело к тому, что региональная политика стала концентрироваться  на проблемах спасения отдельных, как  правило, депрессивных регионов. Соображения  о необходимости стимулирования “локомотивных регионов” или  “регионов с предпосылками ускоренного  экономического развития” за счет распределения в их пользу средств  федерального бюджета были вытеснены  дискуссиями о бюджетном федерализме.

Бюджетные способы согласования федерального и регионального уровней  экономической политики фактически оказались неэффективными. Особенно наглядно это проявилось после кризиса 1998 г. С 1999 г. ситуация с доходами федерального бюджета начала быстро улучшаться благодаря  большим дополнительным доходам, обусловленным  ростом цен на сырье (прежде всего  топливно-энергетическое) на мировом  рынке. Но именно для этого периода  характерны настойчивые и успешные попытки сократить долю регионов в доходах консолидированного бюджета.

С избранием президентом  В. Путина, как считает Л. Вардомский,   в России начался второй этап региональной политики[12]. Для него характерно разделение проблем федерации и региональной политики, несмотря на их теснейшую взаимосвязь с точки зрения влияния на региональные процессы и на российское пространство. На основе концепции «регулируемой федерализации» было восстановлено единое правовое поле страны и существенно ограничена практика регионального протекционизма, ужесточен контроль за деятельностью региональных властей и ослаблен их политический вес.

С концепцией «регулируемого федерализма» тесно связана целенаправленная централизация государственных  финансов, на которую в основном опирается новая региональная политика. В 1999 г. была принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 - 2001 гг.». Главными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией явились разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование Фонда поддержки субъектов РФ, инвестиционная поддержка развития регионов и др. В результате доля федерального бюджета в консолидированном бюджете России в 1999 г. возросла до 50,6% (против 44,9% в 1998 г.). По итогам 2001 бюджетного года федеральная доля составила почти 60 %, а в бюджете 2005 г. – около 62%.

В целом в 1999–2005 гг. политика бюджетного выравнивания не позволила  остановить рост межрегиональных диспропорций. Укрепление властной вертикали, унификация налогово-бюджетных отношений центра с субъектами федерации, централизация  государственных финансов и выравнивание бюджетной обеспеченности не могут  обеспечить эффективного регулирования  региональных процессов. Они обусловлены  не столько недостаточным уровнем  государственной поддержки, сколько  громадным различиями между регионами  по экспортному и инновационному потенциалу, емкости региональных рынков, инвестиционной привлекательности  и предпринимательскому климату  в целом. С этими различиями связаны  трансрегиональные перемещения капитала, стремящегося в места менее рискованного и более доходного инвестирования.