Государственный совет

 

Введение

 

В 2006 году исполнилось 100 лет  российскому парламентаризму, который  сыграл важную роль в реформировании государственной власти начала XX столетия.

Историческая связь современного российского парламентаризма с    представительными учреждениями дореволюционной  России имеет значение формирования законодательных традиций.

Обсуждение важнейших вопросов развития российской государственности на уровне Государственного совета способствовало выработке компромиссной позиции, что обеспечивало противодействие любым крайностям. Известно немало исторических случаев, когда в результате обсуждений в Государственном совете законопроект  отправлялся на доработку. Это впоследствии обеспечивало его высокое качество и способствовало укреплению законности и правопорядка в России. Государственный совет всегда стоял на страже государственных интересов.

Законодательная деятельность Государственного совета во многом способствовала формированию основ правового регулирования  парламентской работы, толкованию норм права, установлению правил заявления  и рассмотрения законодательных  инициатив.

Исследование одного из высших органов власти представляет значительный интерес для понимания политической системы последнего десятилетия  Российской империи и  возможностей ее эволюции.  Без изучения состава и деятельности совета невозможно в полной мере понять соотношение политических сил в высших эшелонах власти, какие идеологические течения были популярны и как они развивались, каков механизм принятия политических решений.

В связи с этим целью  моего исследования является история создания Государственного совета, выявление его реального места в законодательной деятельности России.

Задачи исследования:

• проанализировать источники научно-популярной литературы, посвященной истории создания и деятельности Государственного совета;
• рассмотреть историю и состав Государственного совета в различные периоды времени;
• выявить, является  ли Государственный совет прообразом Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.

Объектом  исследования являются международные  правовые отношения в сфере формирования международных организаций, в частности  ООН. Предметом исследования являются законодательные основы деятельности ООН. 

В работе применялись  следующие методы исследования: сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, диалектический и социологический.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. История и состав Государственного совета

 

1.1.  Исследования деятельности Государственного совета в трудах различных авторов

 

В 1905-1906 годах Российская империя перешла к конституционному строю. В это период создается  двухпалатный парламент с законодательными, финансовыми и некоторыми контрольными полномочиями. Верхней палатой парламента становится реформированный Государственный  совет, состоявший из высших чиновников, назначавшихся императором, и выборных представителей различных групп  общественной элиты.

По мнению доктора исторических наук В.А. Демина реформированный Государственный совет исследован далеко не достаточно. До 1917 года о нем писали, во-первых, журналисты, во-вторых, специалисты по государственному праву. Первые имели целью проинформировать своих читателей о работе верхней палаты, подчеркивая тем самым правильность идеологии партии или течения, на которое ориентировалась та или иная газета. Поэтому их статьи в основном ограничивались обзором деятельности верхней палаты или журналистских наблюдений о ней.¹

Попытки проанализировать деятельность высшей палаты содержатся в работах  профессора Максима Ковалевского², корреспондентов газеты «Речь» в палате А. Идина и С. Озеросского³, в монографиях и статьях историков Н. Лазаревского, С. Котляревского, В. Гессена, Н. Захарова и др.

В советское время реформированный  Государственный совет изучался такими историками как В. Дякиной и Е. Черменским. Работы А. Степанского были посвящены началу деятельности реформированного Государственного совета. Он рассмотрел историю разработки законов о верхней палате Российского парламента, ее деятельность в первые 2 сессии и создание в ней политических групп. По его мнению, Государственный совет был самым влиятельными органом власти.⁴

 В работе А. Смирнова подчеркивается консервативная роль верхней палаты. Он указывает на то, что «правительство вносило законопроекты, Дума считала их недостаточными, вносила свои поправки, а Госсовет неизменно отвергал не только поправки Думы, но и правительственные предложения...», т.к. « по вине своих «членов по назначению императора…» шел вправо, а общественность склонялась все более влево».⁵

В конце XX века первые появились монографии, посвященные верхней палате. Первая из них была написана А. Бородиным. В этой работе досконально изучены история преобразования Государственного совета, состав палаты и соотношение численности его политических групп. По его мнению «классовая природа самодержавия и соотношение сил внутри третьеиюньского блока обусловили ярко выраженный дворянский характер реформирования Гос. совета».⁶ 4/5 членов Государственного совета происходили из потомственных дворян, 3/4 владели недвижимостью, в основном землей. Значительное большинство членов жили на жалованье. В результате отказа императора Николая II от реформ, «образовавшееся правое большинство парализует реформаторскую деятельность и Думы, и правительства, превращая Госсовет в “гибельную запруду”».⁷ В книге Бородина не изучена законодательная практика верхней палаты и использование ею контрольных полномочий.

Попыткой подробного изложения  организации деятельности Государственного совета является работа Е. Юртаевой. Монография написана на основе законов и иных нормативных актов, а также  использованы стенографические отчеты верхней палаты. В работе подробно рассмотрена судьба палаты до революции. Автор отмечает, что «народное правительство образца 1906 – 1917 годов в России не имело должной социальной опоры, оно не только не выражало интересы народа, но и прямо им противоречило».⁸ По ее мнению верхняя палата была крайне зависима от правительства и являлась «буфером между Думой и самодержавной властью», во многом снижая «остроту отношений между ними».⁹ Важное место в работе Юртаевой уделяется вопросам внутренней организации палаты. Новизна ее исследования заключается в том, что впервые в литературе проанализирована роль Государственного совета в системе органов власти на основе его законодательной, финансовой и контрольной деятельности и подробно рассмотрена идеология всех политических групп верхней палаты на всем протяжении ее истории.

 

1.2. Создание и деятельность Государственного совета Российской империи как высшего законосовещательного учреждения России

(1810-1906 годы)

Государственный совет Российской империи (далее – Совет) – порождение российской государственности Нового времени. Его историю начинают с 1801 или 1810 годов. В марте 1801 года вместо существовавшего малодеятельного Совета при высочайшем дворе был «для рассуждений о делах государственных» создан Непременный совет (официальные документы именовали Совет «Государственным»), который наделялся законосовещательными функциями.

«Непременный совет стоял  на высоте призвания, был истинным законодательным  учреждением в государстве, внимательно  следившим за современным удовлетворением назревавших общественных потребностей…. Деятельность Совета отличалась во многих случаях таким благородством, гуманным характером, в ней обнаруживалось такое всесторонне понимание настоящих потребностей страны… что Непременный совет смело можно поставить во главе государственного управления первой эпохи реформ  Александра I…»¹⁰

В 1810 году была проведена  реформа Совета под влиянием М.М. Сперанского. Проект реформы совета готовился в тайне и весьма поспешно. К концу 1809 года проект был готов. Вечером 31 декабря все члены Государственного совета получили повестки, по которым собрались утром 1 января 1810 года. После речи императора, М.М. Сперанский прочитал манифест об образовании Государственного совета. Так началась деятельность Государственного совета.

 Полномочия и устройство Совета определялись специальным нормативным документом – «Учреждение Государственного совета». Совет был призван осуществлять и кодификационную деятельность. Члены совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного совета объявлялся монарх. Совет состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и Государственной канцелярии.

Согласно «Учреждению  Государственного совета» 1810 года в  него должны были вноситься дела, требующие  нового закона, устава или учреждения, предметы внутреннего управления, требующие  отмены, ограничения или дополнения прежних положений, дела о толковании законов, меры и распоряжения общие, приемлемые к успешному исполнению законов, общие внутренние меры, в  чрезвычайных случаях приемлемые. К  компетенции Совета относились и  дела об объявлении войны, заключении мира и др. важных внешних мер, государственный  бюджет и дополнительные кредиты, проекты  о приватизации государственных  доходов и имущества, а также о национализации частного имущества и назначении компенсации их владельцам, отчеты министерств.¹¹

Таким образом, по букве закона Государственный совет должен был  предварительно рассматривать все  законодательные и наиболее важные административные вопросы, контролируя  министров.

По всем делам Государственный  совет представлял свое заключение императору, который принимал окончательное  решение.¹²

Во главе Совета стоял  председатель. Он назначался императором  на один год и мог быть уволен досрочно. С января 1810 года по 1906 год  Государственный совет имел 12 председателей и 2 председательствующих, 8 из них занимали эту должность пожизненно.¹³

Начавшаяся в 1810 году с  широковещательных заявлений и  обширных планов деятельность Государственного совета к 1825 году затихла и стала  малозаметной в движении государственной  машины.

Государственный совет в  Николаевскую эпоху (1825-1855 гг.) занимал одно из важнейших мест в системе органов власти. Николай I признавал его необходимость, а его составу и, главное, руководству уделял первостепенное внимание. Порядок работы Государственного совета определялся рядом частных распоряжений.

Первым изменением в структуре Совета было отделение Комиссии составления законов. В феврале 1832 года в составе Совета создан Департамент дел Царства Польского. В январе 1835 года в непосредственное ведение императора перешла Комиссия по принятию решений при Государственном Совете. В 1854 году прекращает свою деятельность Департамент военных дел.

В 1842 году в «Учреждение Государственного совета» к числу предметов, подлежащих рассмотрению в Государственном совете, добавлены следующие позиции: дела об учреждении акционерных обществ, сметы и раскладки земских повинностей по губерниям и общественного сбора на мирские расходы государственных крестьян, ежегодные отчеты о государственных доходах и расходах и др.

В период правления Николая  I  через Государственный совет прошли такие важные законы, как об учреждении коммерческих судов (1832 г.), новый университетский устав (1835 г.) и др.

Круг деятельности Совета расширился с 1850 года за счет подробного рассмотрения смет всех министерств, а  также он получил возможность  контролировать исполнение всех своих  постановлений.

В результате деятельность Государственного совета была введена  в более жесткие рамки бюрократической  системы. Но в то же время новое  «Учреждение» способствовало более  органичному включению Совета в  систему управления, характерную  для дореформенной Российской империи, что явилось высочайшим положением Государственного совета во властной вертикали.¹⁴

Глубокие социальные и  политические реформы 1860 – 1870-х годов способствовали существенному повышению роли Государственного совета в системе органов власти и управления Российской империи.

В эпоху реформ усиливается  роль Государственного совета в бюджетном  процессе. В тоже время  в результате судебной реформы судебные функции  существенно сократились. В сентябре 1862 года были утверждены «Основные положения преобразования судебной части  в России», которые отделяли судебную власть от административной  и выдвигали принципы несменяемости судей, устность и гласность суда и др.

Александр II желал полностью сохранить за собой законодательную инициативу, не доверяя ее ни министрам, ни Совету. За его царствование назначено 132 новых члена Государственного совета.

В январе 1875 года высочайшим повелением было подтверждено, что  все рассматривающиеся в Совете вопросы должны представлять императору в установленном порядке. Это  было направленно на повышение контроля императора за законодательной деятельностью  и на ограничение самостоятельности  отдельных министров.

Важнейшим делом Государственного совета в царствование Александра II стало его участие в крестьянской и военной реформах.

В целом состав Государственного совета в 1860–1870-х годах отличался  высокой компетентностью и заметно  возросшим уровнем образованности.

В эпоху контрреформ при  Александре III значение Государственного совета несколько снижается. Император предпочитает обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных высших сановников. Чаще всего в роли узкого круга выступает Комитет министров. Это было связано с тем, что в Государственном совете весомую роль играли сановники времен Александра II, которые была настроены более либерально, чем действующие министры нового царствования.

В этот период происходит завершение процесса объединения в Государственном  совете законодательной и кодификационной  деятельности. В то же время можно  говорить о формальном усилении роли Государственного совета в законодательном  процессе, хотя фактически абсолютной монополии совета на рассмотрении всех законопроектов и других законодательных  мер не существовало никогда.¹⁵