Межбюджетные отношения

ВВЕДЕНИЕ

 

Общеизвестно, что образование  фондов денежных средств государства  и их использование в процессе выполнения государственных задач  во многом происходит посредством хозяйственной  деятельности как государственных, так и негосударственных организаций (возникновение и исполнение налоговых  и иных финансовых обязательств перед  государством, расходование выделенных государственных ресурсов конкретными  экономическими субъектами в процессе реализации тех или иных программ и т.д.), что, естественно, должно предусматривать  адекватную систему государственного финансового контроля (далее - ГФК). Трудно не согласиться и с тем, что любые государственные программы  реформирования и развития областей экономики для их успешной реализации также должны предусматривать эффективную  систему ГФК. Без преувеличения  можно сказать, что от эффективности  ГФК в конечном итоге зависит  экономическое благополучие и социально-политическая стабильность государства. Попытаемся это обосновать, учитывая то, что  ГФК не должен являться самоцелью (т.е. его не следует понимать как самодостаточное  явление). Так, принимаемые на государственном  уровне решения в ходе управления его экономическим и социально-политическим развитием, так или иначе, предусматривают  финансовые потоки (т.е. оцененное в  денежной форме движение (изменение) любых элементов государственных  ресурсов и любых источников их формирования). Основные же решения в области  государственного управления обуславливают  либо образование, либо распределение, либо использование (либо все в совокупности) денежных фондов государства. Реализация же принимаемых решений не в последнюю  очередь зависит от его финансовых потенциалов. От того, насколько качественной будет информация, формируемая системой ГФК, во многом зависит обоснованность решений по управлению финансово-хозяйственной  деятельностью государства, правомерность определения основных направлений финансово-хозяйственной политики. А уже это, как известно, и является основной предпосылкой устойчивости экономического (хозяйственного) и, как следствие этого, социально-политического развития страны в целом (т.е. финансово-экономического и социально-политического благополучия нации).

Ключевым условием достижения целей и задач ГФК является соблюдение принципов, т.е. основных правил, охватывающих контрольную деятельность в целом. Необходимо также отметить и основные требования к организации  системы ГФК. Данные требования по своей  сути хотя и не являются принципами, но также обуславливают эффективность  отдельных элементов ГФК, а также  эффективное функционирование системы  ГФК в целом. Схематично данные принципы и требования представлены на рис.1. В данной главе мы подробно раскроем содержание каждого из представленных принципов и требований. Для удобства все принципы и требования соответственно пронумерованы, но их нумерация не предполагает какой-либо иерархии по важности, т.е. различные  принципы, как и требования, по отношению  друг к другу равнозначны).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ

 

Среди всех принципов ГФК  важнейшее значение имеет принцип  законности, так как он является необходимым условием реализации всех остальных принципов. Свои исходные начала ГФК берет из законодательства Российской Федерации, т.е. деятельность органов ГФК (в том числе их действия, меры, предпринимаемые ими, методология и процедуры) должна строго соответствовать законам  и иным нормативно-правовым актам. Должны строго соблюдаться предусмотренные  законами и иными нормативно-правовыми  актами права и интересы контролируемых (контролеры не должны допускать какого бы то ни было произвола в отношении  контролируемых).

Принцип законности предусматривает  следующее:

качество нормативно-законодательной  базы ГФК и законодательства РФ в  целом, т.е. его соответствие целям  общественного развития, укрепления и наращивания государственной  финансовой базы (не секрет, что далеко не всякий нормативно-правовой акт  способствует развитию и совершенствованию  системы ГФК и в целом должным  образом отвечает потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам каждого его члена, иными словами, сами же законы порой  предусматривают совершенно ”законную" (с формальной точки зрения) возможность  необоснованно или нецелесообразно, т.е. не в интересах укрепления финансовой базы государства, использовать государственные  средства);

соблюдение норм права  органами ГФК (их представителями) при  реализации своих контрольных полномочий (включая осуществление контроля и вынесение решений по его  результатам), а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения (включая  исполнение решений органов ГФК).

В целом же законность ГФК - понятие системное, охватывающее как  государственных контролеров, так  и контролируемых, а также третьих  лиц, включая принимающих решения государственных органов. Например, все вопросы функционирования и вторых, и третьих, вопросы их взаимоотношений с контрольными органами также определяются нормативно-правовыми актами.

 

2. ПРИНЦИП НЕЗАВИСИМОСТИ

 

Органы ГФК (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и  т.д.) независимостью от юридических  или физических лиц, чью деятельность они проверяют (т.е. должно быть исключено  любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Например, результаты проверки, проведенной  органом ГФК, будут менее объективны, если его положение в государственном  устройстве будет как-то зависеть от результатов того направления, к  которому относятся объекты проверки.

Принцип независимости органов  ГФК имеет важное государственное  значение, так как при реализации этого принципа органы ГФК будут  иметь возможность успешно осуществлять свою деятельность, достигать свои цели и задачи. Независимость органа ГФК определяется его статусом, в  том числе функциями и подчинением, в системе государственных органов (статусом в организации - для отдельных  органов ГФК, являющихся подразделениями  органов исполнительной власти и  управления). При этом сама структура  органов ГФК может предусматривать  их прямое или непрямое подчинение друг другу.

Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем их деятельность. Независимость  также характеризуется четкостью  и адекватностью формально определенных прав и обязанностей. Она позволяет  государственным контролерам работать с высокой степенью автономии  и инициативы, выдавать объективные  заключения. При этом каждый государственный контролер (работник органа ГФК любой ветви власти) должен быть независим в своих суждениях от коллег, включая начальство, должны быть исключены возможности проявлений конформизма. В то же время должен поощряться коллективизм в деятельности государственных контролеров. Важной гарантией независимости государственных финансовых контролеров должны быть также достаточно высокие должностные оклады, соответствующее соцобеспечение, гарантии правового статуса, меры государственной защиты, компенсации и т.п.

Фактором независимости  являются, кроме того, и источники  финансирования органов ГФК: финансирование системы должно быть бюджетным и  выделяться отдельной строкой.

Среди специалистов распространена точка зрения, что суть независимости  органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять: а) предмет своей контрольной  деятельности, б) методы контроля, в) содержание и формы отчетов. Независимость  также укрепляется правом контрольного органа самостоятельно определять объемы, сроки и способы проведения контрольных  мероприятий. При этом не должна исключаться  возможность запросов на проведение контроля со стороны других органов. Но за контрольным органом должно закрепляться право на отклонение таких  запросов (по формально установленным  основаниям).

В то же время независимость  снижается при законодательном  ограничении отдельных вопросов деятельности органа ГФК. Например, независимость  Счетной палаты РФ снижена при  законодательном закреплении обязательности включения в планы и программы  ее работы поручений палат парламента и обращений не менее одной  пятой от общего числа депутатов  палат парламента (т.е. остается возможность  оказывать прямое давление на Счетную  палату РФ). В связи с затронутым вопросом полезно рассмотреть пример высшего контрольного органа Швеции - Национального ревизионного бюро (НРБ), действующего исключительно самостоятельно, независимого как от правительства, так и от парламента. То есть даже шведский парламент (включая его комитеты) не может давать НРБ каких-либо поручений или предлагать подходящие объекты для проверки. Парламент может лишь определять общие направления деятельности НРБ, которые доводятся до последнего в связи с рассмотрением предложений по бюджету. Следует также отметить, что все специальные решения шведского правительства о проведении силами НРБ отдельных расследований должны быть согласованы с НРБ и рассмотрены последним. Наконец, необходимо упомянуть, что всякая независимость - организационная, функциональная, персональная, финансовая и т.д. - невозможна без связи с общественностью, гражданами-налогоплательщиками. Но данный аспект затрагивается уже в следующем принципе ГФК.

 

3. ПРИНЦИП ГЛАСНОСТИ  (ПУБЛИЧНОСТИ ИЛИ ОТКРЫТОСТИ)

 

Важность принципа гласности  ГФК определяется тем, что его  реализация способствует информированности  органов государственной власти и широкой общественности о реальном положении дел не только в управлении государственной финансовой системой, но и в государственном управлении в целом. Гласность ГФК - необходимый  атрибут современного демократического общества. Принцип гласности предусматривает  открытость деятельности органа ГФК, доступность  каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в прессе (с учетом обеспечения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом  тайны) не только отчетные материалы  по результатам проверок, но и официальные  ответы органов исполнительной и  судебной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием  принятых мер по устранению нарушений (при этом также дается оценка как  этих ответов, так и в целом реакции органов власти на выявленные нарушения и недостатки). Последние будут широко обсуждаться в средствах массовой информации, что побудит соответствующие государственные органы и организации исправлять вскрытые ГФК ошибки в их деятельности. Кроме того, это должно снизить риск низкого качества официальных ответов (несоблюдение сроков и установленного порядка предоставления ответов, несоответствие ответов существу поставленных контрольным органом вопросов, неправильная трактовка положений тех или иных нормативно-правовых актов, подтасовка фактов и т.д.). Необходима тесная связь органов ГФК со средствами массовой информации (радио, телевидение, пресса, издательства и т.д.) для обнародования контрольных материалов. Все это заставит нарушителей и их покровителей держать ответ не только перед правоохранительными органами, но и перед всем обществом, покажет перед всеми их неблагонадежность и вред, подорвет их репутацию. Также возникает необходимость защиты конфиденциальной информации в целях соблюдения государственной и иной охраняемой законом тайны. При этом должны быть выработаны и в законодательном порядке закреплены процедуры обнародования результатов контроля (включая условия, процедуры санкционирования и т.д.). Необходимо также отметить, что обнародование результатов контроля будет способствовать формированию устойчивого мнения в обществе о его пользе и необходимости. Например, в странах Западной Европы бытует неписаное правило о том, что общественность является окончательным судьей контролера.

 

4. ПРИНЦИП ОБЪЕКТИВНОСТИ

 

Выводы контролеров, а  также их подходы к планированию и проведению проверок, должны исключать  какую бы то ни было предвзятость или  предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Так, планирование контрольных  мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов. Выводы по результатам проверок также должны быть беспристрастны (особенно в плане представления материалов), обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

 

5. ПРИНЦИП ОТВЕТСТВЕННОСТИ

 

Данный принцип может  быть рассмотрен как минимум в  трех аспектах: а) ответственность контролеров, б) ответственность контролируемых, в) ответственность третьих лиц (включая  принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных  органов). Рассмотрим последовательно  эти аспекты, в связи с предметом  настоящего исследования.

 

6. ПРИНЦИП СБАЛАНСИРОВАННОСТИ

 

Этот принцип неразрывно связан с предыдущим. Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Точно  так же не должно быть средств, не связанных  той или иной функцией. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствующий  объем прав и возможностей, и наоборот.

 

 

 

 

7. ПРИНЦИП СИСТЕМНОСТИ

 

Предполагает наличие  именно системы органов ГФК. Но системообразующий  элемент может быть и не один, т.е. система как таковая вовсе  не означает некую единую иерархическую  конструкцию подчиненности как  цементирующего ее начала. Допускается  относительная самостоятельность  органов контроля, образуемых по линии  ветвей власти.

Следует особо подчеркнуть  тесную взаимосвязь всех вышеуказанных  принципов.

 Основные требования  к организации ГФК.

1. Требование информационной  обеспеченности

Для формирования и представления  органам государственной власти и управления качественной контрольной  информации органу ГФК (государственному контролеру) в свою очередь необходима качественная информация о реальном состоянии или действии контролируемого  объекта (качественное информационное обеспечение системы ГФК). Степень  необходимости информации должна определяться самим органом ГФК. Государственным  контролерам должно формально предоставляться  право доступа к любой необходимой  для контроля информации независимо от стадии ее формирования или прохождения (в том числе к проектам документов, черновым и беловым схемам, первичным  бухгалтерским документам, учетным  регистрам, отчетам, организационно-распорядительной документации, документам по переписке  или корреспонденции, справкам, расчетам и т.п.), право беспрепятственного доступа в любые помещения (в  том числе на склады, в хранилища, производственные помещения и т.д.), право изъятия документов в случае необходимости, а также опечатывания объектов в установленном в законодательных  актах порядке, право на проведение специальных расследований по фактам нарушений и т.д. В свою очередь  должностные лица проверяемых субъектов  обязаны создавать все условия  для нормальной работы контролеров, препятствование же деятельности последних в какой-либо форме должно влечь за собой строгую ответственность. Государственный контролер также должен иметь право требовать у сотрудников проверяемых организаций письменных и устных объяснений по любым, интересующим его вопросам, которые имеют отношение к его контрольной деятельности. Необходимо регламентировать порядок действий при получении информации у сотрудников проверяемых организаций, так как контрольные процедуры не должны отвлекать без необходимости, препятствовать или мешать должному исполнению этими сотрудниками своих непосредственных обязанностей и порядку деятельности проверяемой организации. Таким же образом государственным контролерам должно предоставляться право получать необходимую информацию от третьих лиц. Все эти вопросы соответственно должны быть закреплены в нормативно-правовом порядке.