АП Адм право как отрасль права

Последние, по мнению Д.Н. Бахраха, возникают в связи с реализацией юридических норм, упорядочивающих систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы³.

Таким образом, общественные отношения, составляющие предмет административного права, являются не только элементом системы властеотношений, но носят также управленческий, в том числе внутриуправленческий характер. Их цель — обеспечение эффективности деятельности органов публичной администрации по выполнению возложенных на них государственно и общественно значимых задач. Следовательно, эти отношения складываются в процессе реализации органами публичной администрации и их должностными лицами государственно-управленческих функций.

Круг административно-правовых отношений не замыкается лишь отношениями властными, «вертикальными», субординационными, построенными на объективно необходимой в некоторых отраслях народного хозяйства жесткой формуле «власти-подчинения».

Административно-правовые отношения могут иметь и так называемый «горизонтальный» характер. Причем в качестве одной из сторон этих административно-договорных отношений могут выступать граждане. Административно-правовые отношения могут иметь и «диагональный» характер (например, между несоподчиненными, неравными по своему системно-иерархическому уровню органами).

Согласно ст. 2 Конституции Республики Беларусь, ее правовая система, в том числе и административно-правовая, должны обеспечивать приоритет интересов человека перед интересами общества и государства. В качестве элемента механизма обеспечения этих прав может служить и равенство прав органов государства и его граждан в сфере государственного управления, в том числе и в сфере деятельности органов публичной администрации. Это равноправие обеспечивается избирательным правом граждан, референдумами, обращениями в органы государственного управления и другими способами.

Одной из форм проявления такого равенства являются предложения граждан, суть которых сводится к их участию в процессе улучшения деятельности учреждений, организаций, органов и предприятий. В этом случае отношения, возникающие между гражданами и соответствующими органами, учреждениями и предприятиями, получают не только административный, но и партнерский характер, обусловленный единой целью — совершенствование деятельности государственной системы. Своеобразной формой «горизонтальных» отношений являются и отношения, возникающие в результате подачи гражданами жалоб на действия того или иного служащего государственного органа, нарушившего их права. В результате подобных обращений у органа государственной власти появляется правовая обязанность — обеспечить определенные условия договоренности об удовлетворении, с одной стороны — претензий гражданина, с другой — полнейшего использования возможностей органа.

Необходимо отметить, исходя из этого, что административно-правовые отношения, составляющие предмет административного права, — это и отношения, возникающие в процессе осуществления гражданами своих демократических прав и свобод и выполнения возложенных на них конституционных обязанностей

Таким образом, предмет административного права составляют общественные отношения властного (организационного) характера, возникающие между органами публичной администрации, их должностными лицами и гражданами (их объединениями) в процессе осуществления функций государственного управления.

 

 

1.2. Метод административно-правового регулирования

 

Административное право в процессе реализации своих задач и функций использует различные правовые средства и способы, направленные, прежде всего, на сферу управленческих общественных отношений. Их основу составляют отношения между гражданами, их объединениями и органами публичной администрации.

Эти средства и способы объединяются таким понятием, как метод (методы) правового регулирования общественных отношений, в нашем случае административно-правовых.

Метод правового регулирования — явление, присущее всем отраслям права. В общем виде метод правового регулирования представляет собой систему юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое воздействие на поведение участников общественных отношений.

Однако, согласно общей теории права, наряду с общим правовым методом регулирования применяется много конкретных частных методов, характерных для тех или иных отраслей. К ним можно отнести императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный методы, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения. Анализ их содержания и сущности позволяет весь спектр юридического воздействия этих методов свести к трем регулятивным проявлениям: запрету, предписанию (распоряжению, повелению), дозволению.

По сути, эти правовые возможности в той или иной форме используются всеми отраслями. В частности, запрет как предусмотренная нормой права обязанность воздержаться от совершения тех или иных действий имеет место не только в уголовном либо административном, но и в гражданском праве, например в виде одного из условий договора о сотрудничестве.

Предписание как предусмотренную обязанность действовать в очерченных нормой рамках (в широком понимании содержания нормы права) можно обнаружить повсеместно,  т. е. любая из норм что-то предписывает.

Дозволение — предоставление участникам общественных отношений возможности выбора по своему усмотрению совершения либо отказа от совершения тех или иных действий, установленных нормой. Дозволение как юридическое средство регулирования общественных отношений присуще, прежде всего, гражданскому праву, предусматривающему  равенство сторон. Однако дозволение имеет место и в административном праве, например в административно-договорной сфере.

Исходя из этого мы можем сделать заключение о том, что         определение «специального», присущего лишь определенной 
отрасли метода представляется достаточно не простой зада- 
чей, а порой и просто невозможной. Как же в таком случае 
осуществлять дифференциацию отраслевого регулирования? 
Для решения этого вопроса обратимся к мнению ученого-правоведа Ю.М. Козлова. Согласно ему, различия между отраслями правового регулирования могут быть проведены по степени (удельному весу) практического использования того или иного средства. Анализ специальной юридической литературы выявляет и иные отраслевые элементы, позволяющие различать эти отрасли по субъектам, решаемым задачам, источникам и др. Однако основополагающим элементом этих различий (и в этом мы согласны с Ю.М. Козловым и всеми другими авторами, придерживающимися того же мнения) является характер и «удельный вес» названных выше средств: запрета,         предписания (распоряжения, повеления), дозволения. В числе правовых признаков есть такие, которые позволяют наиболее рельефно обозначить сущность отрасли по используемым ею методам. В сфере административного права — это властность и субординационность.

Методу административно-правового регулирования присущ, прежде всего, императивный (повелительный) характер используемых правовых средств. Именно они составляют основу деятельности органов публичной администрации как органов государственной власти. Источником же этой власти, согласно статье 3 Конституции Республики Беларусь, является народ, т. е. граждане Республики Беларусь и иные лица, обладающие соответствующим административно-правовым статусом.

В самом общем виде механизм метода административного права можно представить следующим образом:

а) установление границ регулируемых отношений (в виде 
издания соответствующих нормативных актов);

б) наделение участников общественных отношений правами и обязанностями;

в) определение мер ответственности за нарушение правовых установлений.

Властность как составляющий метод административного права признается всеми авторами-теоретиками административного права.

На это указывает, например, Ю.М. Козлов, который, характеризуя комплексный характер метода административного права, приходит к заключению, что его суть может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий — предписание к действиям, в соответствующих условиях и надлежащим образом предусмотренным данной административно-правовой нормой. (Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических последствий, на достижение которых ориентирует норма, например норма Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, определяющая сроки наложения административных взысканий;

б) запрещение определенных действий под угрозой применения принудительных юридических средств воздействия (например, привлечения к дисциплинарной или административной ответственности);

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренного нормой (например, при выборе применения мер ответственности), — «жесткий вариант дозволения»;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия (например, подавать в соответствии и в порядке, предусмотренном законом, жалобу на действия соответствующего должностного лица либо не подавать), — «мягкий вариант дозволения».

Как видно из предложенного перечня, несмотря на различные формы проявления власти, будь то «установление», «запрещение» либо предоставление возможности действия, суть ее остается неизменной и заключена в системе «власти — подчинения власти».

По сути, аналогичной позиции придерживается и Г.А. Атаманчук, который, используя известные правовые формы, предлагает своеобразные конструкции административно-правового метода (методов). По его мнению, правовое регулирование (воздействие) в этой сфере общественных отношений можно свести к следующему:

а) позитивному обязыванию — возложению на лиц обязанностей совершать определенные положительные действия;

б) запрещению — возложению на лиц обязанностей воздерживаться от совершения действий определенного рода;

в) дозволению — предоставлению лицам прав на собственные активные действия:

• общедозволительного порядка — правовое регулирование, при котором государственному органу «дозволено все, кроме...», — и дается перечень запретов;
• разрешительного порядка, в основе которого лежит принцип «запрещено все, кроме...», — и фиксируется строго определенный набор законных действий;

г) обязывающе-правомочному порядку, при котором любые действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по управомочию государства. Подобного мнения придерживаются и многие другие авторы.

Однако общественные отношения такого вида имеют свою сферу распространения и объективно возникают не везде, а прежде всего там, где предполагается:

а) совместное проживание участников этих отношений;

б) необходимость согласованности и упорядоченности их 
совместной деятельности.

Именно в силу этих социальных условий возникает необходимость в качестве системообразующего использовать императивный метод регулирования общественных отношений. Он, с одной стороны, предопределен природой сосуществования индивидов, наличием определенных прав и обязанностей, с другой — достижением их общих целей.

При этом возникает необходимость предоставления одним прав, а другим — корреспондированных этими правами обязанностей, т. е. появляется определенное неравенство сторон-участников административно-правовых отношений.

Подобное неравенство, по мнению Д.Н. Бахраха, обеспечивается различными системами властеотношений, в числе которых линейная (типа «начальник—подчиненный») и функциональная (типа «инспектор—контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями и задачами субъектов. Даже права и обязанности органов и должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы⁴.

Неравенство сторон-участников административно-правовых отношений, во-первых, предусматривает жесткую правовую регламентацию, во-вторых — защиту прав и свобод субъектов административного права (прежде всего граждан) от произвола административных органов. Кроме того, юридическое неравенство сторон не подразумевает отсутствия у участников административных правоотношений, инициативы и предприимчивости в совершении любых действий, не запрещенных законом, что имеет чрезвычайно важное значение в условиях формирования правового демократического государства.

Субординационность в сфере осуществления субъектами административного права своих прав и обязанностей обусловлена природой властеотношений, невозможных без четкого определения места и роли участников административных правоотношений в системе государства и права. Причем это касается не только органов государства, основной целью которых является осуществление функций государственного управления, но и граждан, физических лиц, чей административно-правовой статус также имеет свое правовое закрепление. В соответствии с ним, например, граждане должны подчиняться законным указаниям сотрудников милиции, налоговых органов, органов санитарного надзора и т. д.

Таким образом, метод административного права представляет собой императивно-правовое воздействие на участников общественных отношений с целью обеспечения их необходимого поведения.

Следует, однако, отметить, что положение об императивном характере метода административного права, хотя и определяет место и роль административного права в правовой системе, но не является абсолютным..Это лишь фасад административного права, его общая сущностная характеристика. Подтверждением этому может служить деятельность органов публичной администрации. Как показывает практика, они применяют и такие методы, как:

1. метод рекомендаций, суть которого заключается в даче одной стороной административно-правовых отношений рекомендаций другой стороне этих отношений. При этом эти рекомендации приобретают правовую силу при условии принятия их другой стороной;
2. метод согласования имеет место в случаях возникновения административно-правовых отношений между независимыми участниками;
3. метод равенства строится на основе договорных отношений субъектов одного государственно-иерархического уровня.