АП Адм право как отрасль права

Наличие различных методов административно-правового регулирования диктуется целями и задачами органов публичной администрации и определяется их содержанием, основу которого составляют действия по:

а) установлению строго определенного порядка действий 
лиц;

б) предоставлению свободы совершать либо не совершать 
действия, предусмотренные административно-правовой нор- 
мой в условиях, определенных данной нормой;

в) предоставлению возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов поведения;

г) запрещению определенных действий под угрозой применения санкций, предусмотренных административно-правовой нормой.

На основе природы предмета и метода административного права можно сделать вывод и о содержании отрасли «Административное право». В общем виде она может быть определена как система норм, регулирующих общественные отношения императивного характера, возникающие между органами публичной администрации (их должностными лицами) и гражданами (их объединениями) в процессе осуществления функций государственного управления, направленных на обеспечение законности и правопорядка.

 

 

ГЛАВА 2. СИСТЕМА И ОСНОВОПОЛОГАЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

2.1. Система административного права

 

Наряду с предметом и методом административного права все вопросы, связанные с системой административного права, также можно отнести к достаточно сложным, дискуссионным, а главное — требующим постоянного внимания. В первую очередь это, конечно, связано с ее бурным развитием, вызванным сменой ряда приоритетов в системе государства и права.

Систему административного права можно рассматривать в нескольких аспектах в зависимости от ее содержания. В одном случае — это отрасль права, в другом — учебная дисциплина, в третьем — правовая наука.

В свою очередь, каждый из составляющих предложенную систему элементов можно рассматривать отдельно. В частности, система отрасли административного права может быть представлена как совокупность административно-правовых норм и институтов; именно на это указывает большинство ученых-административистов.

Практически все авторы, занимающиеся этой проблемой, отмечали и отмечают непростой характер системы административного права. Так, А.Н. Одарченко считает, что общественные отношения, регулируемые данной отраслью, так разнообразны, что не поддаются учету. В определенной мере это положение верно.

Трудности в определении понятия административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. С учетом этого административное законодательство, по-видимому, следует считать не отраслью, а более крупным звеном правовой системы — массивом законодательства. Иными словами, административное право можно представить в виде некоего правового образования («суперотрасли»), вбирающего в себя ряд как вполне уже оформившихся либо находящихся на этапе становления правовых отраслей (подотраслей), так и пока еще «скрытых». Английский административист Д. Гарнер также считает сложной проблему установления границ административного права. Весьма сложной систему административного права сегодня считают К.С. Вельский, В.М. Безденежных и др. Современные авторы в систему административного права включают: в одном случае — «строительное право», «социальное право», «образовательное право», «служебное право», в другом — информационное право и законодательство. Теория и практика развития административно-правовых отношений показывает, что они находят свое развитие и в иных сферах⁵.

Существуют и иные мнения по этому поводу. В частности, А.П. Коренев, размышляя о проблеме системы административного права, приходит к выводу, что данную отрасль составляют ее институты, т. е. группы норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления. В связи с этим, по его мнению, возникает вопрос о соотношении отрасли права с ее административно-правовыми институтами, о единстве системы всей отрасли. Следует ли выделять в качестве самостоятельных основные институты отрасли и на их базе создавать, как предлагают некоторые авторы, самостоятельные отрасли, т. е. произвести «отпочкование» основных институтов от отрасли административного права, объявив их самостоятельными отраслями права? А.П. Коренев отмечает, что в диссертационных исследованиях и других работах последних лет некоторыми авторами обосновывается необходимость выделения из административного права новых отраслей: «таможенного права», «образовательного права», «медицинского права», «спортивного права», «служебного права», «военного права», «полицейского права» и др. По его мнению, для этого нет объективных оснований. Все указанные «отрасли» имеют общий предмет регулирования — управленческие отношения — и являются составными частями (институтами) единой суперотрасли административного права. Искусственное деление единой отрасли административного права на новые самостоятельные, по мнению российского исследователя, не усовершенствует систему права, а напротив, искусственно и необоснованно ее усложнит, затруднит деятельность правотворческих и правоприменительных органов⁶.

Однако автор не исключает возможности чтения спецкурсов в образовательных учреждениях юридического профиля для изучения соответствующего законодательства.

Итак, практически все ученые-правоведы сходятся в том, что административное право является сложной системообразующей отраслью, включающей в себя элементы сложного правового механизма, объединенного таким социальным явлением, как необходимость государственно-правового участия в общественных процессах. В связи с этим надо упомянуть позицию профессора Ю.А. Тихомирова, который отводит административному праву «материнскую роль» для всего комплекса отраслей публичного права. Как нам представляется, это мнение наиболее близко к определению места и роли административного права в правовой системе. Безусловно, современное административное право — это активно развивающийся механизм, охватывающий широкий круг родственных правоотношений иных отраслей, дающий начало новым подотраслям и отраслям.

 

2.2. Принципы административного права

 

Принципы административного права — это исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности административно-правовых отношений, возникающих в общественной жизни.

Значение правовых, в том числе отраслевых принципов, двояко. С одной стороны, они отражают существо содержания, социальную направленность и главные отраслевые особенности правового регулирования. Это позволяет лучше понимать его смысл, правильно толковать и применять конкретные правовые нормы. С другой стороны, принципы права должны учитываться при обнаружении пробелов в законодательстве и применении правовых норм по аналогии. Для административного права это обстоятельство имеет особенно важное значение, ибо оно чаще других отраслей встречается с такими ситуациями. Дело не только в том, что оно в большинстве случаев содержит лишь общие правила, в которых невозможно предусмотреть все детали чрезвычайно многообразных и сложных административно-регулятивных отношений.

Управленческий характер административно-правового регулирования, рассчитанный на инициативу участников, заранее предполагает возможность появления таких правоотношений, которые не регулируются прямо либо не предусмотрены в правовой норме, но соответствуют «общим началам и смыслу административного законодательства». Это, например, отношения, связанные с профессиональными особенностями представителей органов публичной администрации либо возникающие впервые.

К особенностям правовых принципов необходимо отнести и то, что они, как правило, имеют свое «жесткое» законодательное закрепление и общеобязательный характер. Это, однако, не ослабляет попыток их научного разрешения. Подтверждением тому служат исследования ведущих ученых-административистов. Правда, как заметил А.П. Коренев, в последнее время наблюдается некоторое снижение их интереса к этому заслуживающему самого пристального внимания вопросу. Как нам представляется, такое явление обусловлено рядом причин, как субъективных (отсутствие специальных, отвечающих современности исследований, посвященных этой проблеме), так и вполне объективных, связанных с процессом преобразований как правовой системы в целом, так и административного права в частности.

Однако этому вопросу уделяется серьезное внимание в работах таких ученых-административистов, как А.П. Коренев, К.С. Вельский, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.Н. Крамник и др. Так, например, А.П. Коренев, рассуждая о проблемах развития современного административного права, к числу основных принципов отрасли, требующих всестороннего исследования, относит: законность; научность; демократизм нормотворчества и реализации правовых норм; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимные права, обязанности и ответственность субъектов управления и личности; федерализм; гуманизм; государственную защиту прав, свобод и законных интересов граждан; оптимальное распределение компетенции (предметов ведения) между субъектами управления.

Следует отметить, что несколько ранее он выделял иные принципы административного права: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность.

Как видно из приведенных выше мнений одного автора, процесс определения основных принципов отрасли является творческим и, безусловно, не может быть ограничен какими-либо догмами.

По мнению К.С. Вельского, к принципам административного права можно отнести: законность; научную обоснованность и доступность для понимания широкими массами народа; национальное построение административного права; федерализм и единство системы исполнительной власти; ответственность; активное гражданство; предупреждение правонарушений;, гарантированную помощь и защиту прав граждан.

Д.М. Овсянко в качестве принципов деятельности органов исполнительной власти, содержание которых, по нашему мнению, не может рассматриваться в отрыве от основных принципов административного права, отмечает принцип народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграничения полномочий федеральных и региональных органов; законности; гласности; приоритета и гарантированности прав личности; федерального устройства; централизации; плановости, дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти.

Высказываются и другие мнения по поводу принципов административного права. Однако все они едины в том, что в основу формирования этих принципов заложены управленческие и социальные начала.

Важнейшую роль здесь играет конституционное закрепление отношений в системе «человек — общество — государство». Исходя из этого можно предложить следующую классификацию основных принципов административного права :

1. Принцип приоритета интересов человека перед интересами общества и государства.

Данное положение вытекает, прежде всего, из содержания Конституции Республики Беларусь, в частности статьи 2, где указано, что «человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Принцип, заложенный в данной статье, находит свое отражение в иных актах системы административного права, законах, декретах, постановлениях и т. д.

2. Принцип компетентности органа, принимающего 
административный акт.

Данный принцип основан на разделении труда между звеньями исполнительно-распорядительного механизма и является юридической базой организации управляемой среды. Он определяет полномочия органа в принятии им управленческих решений.

3. Принцип законности в административном праве.

Этот принцип вытекает из самой природы административного права как правовой отрасли. Он имеет конституционную основу и касается всех участников административно-правовых отношений. В частности, на это указывает статья 7 Конституции, в которой записано, что «государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства». В статье 52 указано, что «каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции».

4. Принцип эффективности административного права.

Правовые нормы и акты правоприменительной деятельности в сфере административного права являются действенным средством организационного влияния на социальные процессы. Их природа и содержание обеспечивают быстрое и полное достижение целей исполнительно-распорядительными органами. Эффективность административного права обеспечивается, например, оперативной работой по выработке (принятию) и доведению до адресата решений в сфере правоприменительной деятельности органов государственного управления.

Перечисленные общие принципы административного права органически связаны между собой и дополняют друг друга. Они определяют юридическую природу отрасли, ее место в правовой системе и социальную значимость.

Общие принципы административного права находят свое отражение и в принципах отдельных административно-правовых институтов. В частности, принципами института административного производства являются: законность, гласность, публичность, экономичность, достижение объективной истины при рассмотрении дел, широкое участие общественности в их разрешении, право нарушителя на защиту.

К принципам административного права с полной уверенностью можно отнести и иные общеправовые принципы, как-то: социальной справедливости, демократизма, гуманности, равноправия, единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину.

Как уже говорилось, абсолютное большинство принципов административного права имеет конституционную основу, что обусловлено, не в последнюю очередь, местом и ролью административных органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции государственного управления. Все эти принципы, как уже отмечалось, имеют законодательное закрепление, а следовательно, и лица, их нарушившие, являются правонарушителями. Итак, принципы административного права являются важным элементом механизма административно-правового регулирования, его сущностной основой.

 

 

 

ГЛАВА 3. МЕСТО И РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

 

Определение роли и места административного права в системе иных отраслей белорусского права – достаточно сложная задача. Процесс ее решения зависит от различных факторов, в том числе и от выработанной в теории права и государства концепции системы права.