Гражданская служба: понятие, признаки, виды

Общие права и обязанности  государственных служащих установлены Федеральным законом «0б основах государственной службы Российской Федерации». Они предусмотрены только для государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», и не распространяются на лиц, замещающих должности категории «А». Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям.

1. Понятие государственного служащего и квалификация государственных служащих

Между государственным служащим и государством (государственным  органом) на определенном этапе возникает  конкретное государственно-служебное  правоотношение, характеризующееся  наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности  и других атрибутов правового  статуса государственного служащего.

Федеральный государственный  служащий является гражданином, который  осуществляет профессиональную служебную  деятельность на должности федеральной  государственной службы и получает денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственным гражданским  служащим субъекта РФ считается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную  деятельность на должности государственной  гражданской службы субъекта РФ и  получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В предусмотренных федеральным  законом случаях государственный  гражданский служащий субъекта РФ может  получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет федерального бюджета.

Российская Федерация  является нанимателем федерального государственного служащего, а соответствующий субъект РФ — нанимателем государственного гражданского служащего субъекта РФ.

В узком понимании государственный служащий — это лицо, занимающее должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).

Итак, понятие «государственный служащий» можно определить следующими признаками:

Во-первых, государственный  служащий — это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий  государственным языком, имеющий  профессиональное образование и  соответствующий квалификационным требованиям, установленным соответствующим  федеральным законом. Государственный  служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом  и служащим заключается трудовой договор[¹], согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д.

Во-вторых, государственный  служащий должен отвечать требованиям  законодательства о государственной  службе, т. е. положениям конкретного  закона о соответствующем виде государственной  службы.

В-третьих, государственный  служащий занимает оплачиваемую должность  государственной службы в установленном  законом порядке. Специальные федеральные  законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления  деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т. д. Должности государственной службы могут занимать только государственные служащие.

В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном  законом порядке классный чин, дипломатический  ранг, воинское и специальное звание.

В-пятых, государственный  служащий выполняет государственные  функции, полномочия государственных  органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (финансовая деятельность государства, развитие культуры, обеспечение общественного  порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела, внешнеполитическая деятельность и т. д.).

В-шестых, государственный  служащий совершает во многих случаях  действия (например, принимает управленческие решения, налагает взыскания), которые  вызывают определенные юридические  последствия.

В-седьмых, деятельность государственных  служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулировать следующее определение. «Государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, заключивший с государственным органом служебный контракт (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус»[²].

Исходя из всего вышеизложенного  можно заключить, что определение  понятия «государственный служащий»  является прерогативой государства. На современном этапе законотворчества данное понятие получило законченную  юридическую форму, что является несомненным шагом вперёд, по сравнению с советским периодом, когда понятие госслужащего было сильно размыто ввиду объективных причин (ввиду отсутствия института частной собственности, любой гражданин мог быть частично признан госслужащим, т.к. государство являлось единственным субъектом трудовых правоотношений, имеющим полномочия работодателя).[³]

В настоящее время при множестве действующих нормативных правовых актов о государственной службе целесообразно классифицировать государственных служащих по тем же критериям, по которым классифицируется сама государственная служба. В зависимости от органа государственной власти государственные служащие могут быть разделены на федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ. Правовой статус федеральных государственных служащих регламентируется Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в будущем предполагается принятие закона «О федеральной государственной гражданской службе»), Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», а также иными федеральными нормативными правовыми актами. Правовое положение государственных гражданских служащих субъектов РФ устанавливается законодательными актами, принимаемыми в субъектах Федерации.

В зависимости от групп занимаемых должностей государственной службы можно выделить государственных служащих, занимающих высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной службы.

Если в качестве критерия классификации государственных  служащих взять способ поступления на государственную службу, то можно выделить избираемых государственных служащих; назначаемых государственных служащих; служащих, замещающих государственную должность государственной службы по конкурсу.

Все государственные служащие могут быть разделены на две группы: лица, принимающие присягу (военнослужащие, сотрудники таможенных органов, прокурорские работники и др.); служащие, не принимающие  присягу (например, служащие отделов  и управлений областной администрации).

Если положить в основу деления государственных служащих такой критерий, как специальные профессиональные обязанности и характер государственной службы, то выделяются гражданские государственные служащие и государственные служащие, находящиеся на военной и правоохранительной службе (военнослужащие, сотрудники милиции, должностные лица таможенных органов и пр.).

В соответствии с принципом разделения государственной власти различаются государственные служащие, замещающие государственные должности в органах представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти. Здесь же уместно выделить и государственных служащих, занимающих должности в органах прокуратуры, таможенных органах, Счетной палате, Центральной избирательной комиссии и т. д.

По объему должностных  полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц (иногда их называют также сотрудниками государственных органов) и служащих, не являющихся должностными лицами (обычных служащих). Среди государственных служащих, являющихся должностными лицами, следует выделить руководителей и представителей власти. Руководящие служащие (начальники) являются носителями линейной власти по отношению к подчиненным им лицам. Представители власти, как известно, реализуют свои властные полномочия вне зависимости от подчиненности субъектов и применяют меры принуждения к не подчиненным по службе субъектам права (физическим и юридическим лицам). Руководящие служащие часто выполняют функции представителей власти (начальники и заместители начальников органов внутренних дел, государственных инспекций, других контрольно-надзорных органов).

В федеральном государственном  органе и государственном органе субъекта РФ ведутся, в том числе  на электронных носителях, реестры государственных служащих, которые формируются на основе персональных данных государственных служащих. Сведения, которые внесены в реестр федеральных государственных служащих в федеральном государственном органе и в реестры государственных служащих субъектов РФ в государственных органах субъектов РФ, в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям конфиденциального характера.

Реестры федеральных государственных  служащих в федеральных государственных  органах составляют Реестр федеральных  государственных служащих. Реестры  государственных гражданских служащих в государственных органах субъекта РФ составляют Реестр государственных  гражданских служащих субъекта РФ. Реестр федеральных государственных  служащих и реестры государственных  гражданских служащих субъекта РФ составляют Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации.

Содержание и порядок  ведения Реестра федеральных  государственных служащих, а также  перечень сведений, включаемых в Сводный  реестр государственных служащих Российской Федерации, устанавливаются Президентом РФ[⁴].

Статья 43 Федерального закона «О государственной гражданской  службе Российской Федерации»[⁵] определяет порядок ведения представителем нанимателя реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации. Реестры федеральных государственных гражданских служащих в федеральных государственных органах и реестры государственных гражданских служащих субъектов РФ образуют Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации, порядок ведения которого утверждается указом Президента РФ.

Таким образом, существует ряд  оснований, который позволяет нам  классифицировать государственных  служащих. Возможность классификации  государственных служащих позволяет  более точно определить место  конкретного госслужащего в системе  государственной службы Российской Федерации. Процесс законодательного оформления госслужбы ещё не завершен. Наряду с существующим законодательством  намечается принятие законов, регулирующих правовой статус госслужащих правоохранительной и военной службы.

2.2 Права государственного  служащего

В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, раскрывающего демократизм  государственной службы и обусловливающего ее эффективное функционирование, выступают  права государственного служащего. Установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и иными законами о соответствующем виде государственной службы права государственного служащего можно разделить на три группы:

права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса  и его правовую защиту;

права, способствующие непосредственному  выполнению служебных обязанностей;

права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих  ему конституционных прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии служащего.