Контрольная работа по "Административному праву"

 В систему норм административного  права входят все нормы права,  устанавливающие основания, пределы, процедуры, статус субъектов и т.п. параметры управляющего воздействия на явление или процесс. Это и нормы о правовом статусе субъектов исполнительной власти, и нормы о принципах государственной политики в различных областях общественной жизнедеятельности, и нормы о внутренней организации системы государственного управления, и т.д.

 В целом предмет  административного права может  быть подразделен на два самостоятельных  сегмента: 1) управленческие отношения,  возникающие между властными  субъектами государственного управления  и подвластными им субъектами; 2) управленческие отношение внутри  системы государственного управления⁴.

 Что касается первого  из сегментов, можно сказать,  что классические административно-правовые  отношения - это отношения власти  и подчинения, властеотношения, возникающие между государством в лице его органов и личностью (гражданским обществом). Абсолютное большинство отношений, регулируемых нормами исследуемой отрасли права, возникают на основе неравенства участвующих в них субъектов. Один из них является управляющим (государство), а другой - управляемым. Из норм, закрепленных в источниках административного права, не всегда с очевидностью следует подчиненность того или иного субъекта права другому.

 Так, большинство нормативно-правовых  актов в сфере административного права устанавливают режимы осуществления управляемой деятельности, зачастую не останавливаясь на вопросе властного субъекта, непосредственно осуществляющего управление в данной сфере. Между тем, даже там, где регулирование осуществляется на уровне декларирования обязанностей, непременно присутствует элемент контроля, надзора (как минимум, прокурорского), возможности привлечения к административной ответственности. Все эти элементы управленческого воздействия осуществляются субъектами административного права, наделенными соответствующими полномочиями.

 Управленческие отношения,  возникающие внутри системы государственного управления, это те отношения, которые обусловливают стабильное функционально оптимальное состояние управляющих субъектов государственного управления. Такого рода отношения можно наблюдать в вопросах установления режима государственной службы, режима федеральных органов исполнительной власти, режимов различного рода служб и формирований, находящихся в распоряжении государственной администрации, и тому подобных режимов, призванных обеспечить устойчивость системы управления государством и обществом. В этом сегменте предмета административного права возможно существование отношений равенства (договорных отношений), возникающих между неподконтрольными друг другу субъектами публичной администрации. С этим феноменом административного права связана теория административного договора, о которой речь пойдет позднее.

 Довольно интересным  и полемичным является вопрос  об отнесении к предмету административного  права общественных отношений,  возникающих в сфере деятельности  органов местного самоуправления, которые, как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти. Б.В. Россинский, давая характеристику множественным отношениям, регулируемым административным правом, говорит о том, что общим признаком, объединяющим эти отношения, является их отношение к сфере управления (исполнительной власти), при этом подчеркивая, что это "отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов"⁵.

 Представляется, что муниципальная  власть суть та же публичная  власть, что и государственная,  и лишь организационно отделена  от государственного аппарата в целях обеспечения ее самостоятельности и инициативности в решении насущных вопросов местной жизни. Возникающие же в рамках реализации местного самоуправления управленческие отношения ничем не отличны от отношений, возникающих в рамках государственного управления. О единстве природы публичной власти в ее указанных проявлениях свидетельствуют такие моменты, как: введение бюджетов муниципальных образований в общую бюджетную систему Российской Федерации, установление основ муниципальной службы на основе принципов государственной службы и т.д.

 Итак, предмет административного  права составляют урегулированные  нормами права общественные отношения,  возникающие в сфере государственного управления, то есть отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительной ветви непосредственного управляющего воздействия на общественные процессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное прогрессивное развитие.

 Поскольку отношения,  о которых идет речь в приведенном  определении, весьма разнообразны и многогранны, а их структура отличается своеобразием, мы детально проанализируем их природу в дальнейшем.

 Говоря о методе  административного права, мы должны, прежде всего, отметить то обстоятельство, что административное право относится  к тем немногим отраслям, которые  обладают собственным методом  правового регулирования. Этот метод зачастую заимствуется у него вновь выделяющимися современными отраслями бурно развивающегося российского права в так или иначе измененном виде. Метод этот носит одно имя с отраслью права - административно-правовой. И прежде чем перейти к его характеристике, вкратце остановимся на общетеоретическом подходе к проблеме метода отрасли как одного из существенных ее признаков.

 Метод правового регулирования  позволяет ответить на вопрос, с помощью каких приемов, средств и способов право воздействует на общественные отношения. Из теории права хорошо известно, что если предмет отрасли отвечает на вопрос, что регулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляется регулирование. В понятии метода правового регулирования находят отражение количественные и качественные характеристики государственного вмешательства в регулируемые отношения. Та или иная отрасль права при описании своего метода правового регулирования стремится определить основные параметры сочетания способов регулирования и степень ограничительного влияния этих способов на субъектов регулируемых отношений.

 В литературе вопрос  о значении метода в течение  уже долгого времени является  дискуссионным. Так, С.С. Алексеев  считает, что главная особенность каждой отрасли права состоит в наличии особого юридического режима ("метода регулирования"). В частности, С.С. Алексеев писал: "Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования".

 Другие специалисты  склоняются к тому, что метод  правового регулирования един в рамках системы права, а каждая самостоятельная отрасль права, обладая отдельным предметом, лишь использует оптимальное сочетание универсальных способов правового регулирования - дозволения, обязывания (предписания) и запрета, которые не следует отождествлять с методом правового регулирования. Такого мнения, в частности, придерживался виднейший специалист административного права Ю.М. Козлов, определявший способы правового регулирования следующим образом:

 предписания - возложение  прямой юридической обязанности  совершать те или иные действия  в условиях, предусмотренных правовой  нормой;

 запреты - фактически  также предписания, но иного  характера, а именно: возложение  прямой юридической обязанности  не совершать те или иные  действия в условиях, предусмотренных  правовой нормой;

 дозволения - юридическое  разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

 Для третьей категории  ученых является очевидным тезис  о наличии нескольких методов административно-правового регулирования в рамках одной отрасли права. Так, В.М. Манохин указывает, что "для административно-правового регулирования характерна множественность методов регулирования отношений, что обусловлено многогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которые в конечном счете и определяют методы регулирования", выделяя методы:⁶

 власти-подчинения;

 рекомендаций;

 согласования;

 равенства.

 Такого же мнения  придерживаются Б.Н. Габричидзе  и А.Г. Чернявский, утверждая, что  для административно-правового регулирования  является аксиоматичным положение о множественности методов регулирования, объясняемой многогранностью предмета регулирования.

 Между тем, сторонники  всех приведенных позиций пытаются  тем или иным способом индивидуализировать  метод правового регулирования  каждой отрасли права, отдавая должное тому обстоятельству, что без выделения метода правового регулирования зачастую просто невозможно отграничить друг от друга родственные по предмету отрасли права.

 Применительно к административному  праву выдвигается тезис о  наличии особой совокупности правовых средств, характеризующей предмет данной отрасли. Так, Ю.М. Козлов приводит следующий перечень таких средств:

 а) установление определенного  порядка действий, т.е. предписание  к действию в соответствующих  условиях и надлежащим образом,  предусмотренным административно-правовой нормой;

 б) запрещение определенных  действий под страхом применения  соответствующих юридических средств;

 в) предоставление  возможности выбора одного из  вариантов должного поведения,  предусмотренных административно-правовой  нормой (применительно к должностным лицам);

 г) предоставление  возможности действовать (или  не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать  предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях;

 д) допуск в определенных  условиях паритетного юридического  положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

 При этом выделяются  также особенности административно-правового  метода, не связанные с определенными  средствами воздействия на общественные отношения, но характеризующие в целом метод правового регулирования. С наличием таких особенностей метода административного права трудно не согласиться.

1. Прежде всего, отмечается, что для механизма административно-правового  регулирования наиболее характерны  правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты), поскольку административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридически равенство их участников, отношения "власти-подчинения";

2. Кроме того, административно-правое  регулирование предполагает односторонность  волеизъявления одного из участников  отношения;

3. В рамках административно-правового  регулирования складывается такой  механизм правового регулирования,  который не является результатом  взаимного (т.е. договорного) волеизъявления  управляющих и управляемых. Данная  особенность, в частности, свидетельствует  о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе те возникают.

4. При этом, административно-правовой  метод не исключает использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений. Но использование дозволений также предписывается административно-пpaвовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

 Между тем в теории  права существует такая конструкция  метода правового регулирования, которая позволяет четко выделить из массива методов правового регулирования метод, присущий именно административному праву. Так, в работах С.С. Алексеева мы находим понятие исходных методов правового регулирования. Их всего два, и первый из них можно с уверенностью назвать административно-правовым. Это первичные методы, которые представляют собой приемы регулирования, определяющие главное в правовом статусе субъектов отношений, в их исходных юридических позициях. К ним отнесены следующие методы:

1) метод субординации - централизованное, императивное регулирование, при котором регулирование осуществляется на властно-императивных началах, а положение субъектов отношений характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;

2) метод координации - децентрализованное, диспозитивное,  регулирование, при котором правовое регулирование определяется также снизу, на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений; их правоохранные действия здесь тоже являются индивидуальным, автономным источником юридической энергии, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями координации, приданием конститутивного юридического значения их правомерному поведению.

 Указанные исходные  методы свойственны соответственно  публичным и частным отраслям права. В каждой из них они проявляются в различной степени, однако, в наиболее "чистом" виде указанные первичные методы выражаются, прежде всего, в административном праве и гражданском праве.