Прав и свобод граждан в исполгительной власти

В настоящее время в  России продолжается правовая реформа, в ходе которой осуществляется обновление законодательства, как общего, так и отраслевого. В 90-е годы приняты, например, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, разрабатываются новые ГПК, УПК и другие кодексы и законы. В процессе законотворческой работы будут устраняться пробелы в законодательстве, в том числе процедурно-правовые. Углублению правовой реформы содействовал проведенный в феврале 1996 г. Общероссийский конгресс по правовой реформе, предусмотренный Указом Президента РФ. Конгресс был созван в целях завершения подготовки проекта концепции правовой реформы в Российской Федерации и всестороннего учета предложений граждан, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых научно-исследовательских и учебных центров, юридической общественности. К сожалению процесс принятия жизненно важных нормативных актов порой необоснованно затягивается.

Выработка конкретного  решения, охватывающего фактический  состав юридического отношения. То или иное право (свобода) представляет собой не какое-то отдельное правомочие, а их совокупность, поэтому субъективные права и свободы человека и гражданина регламентируются целой группой норм и тем более такая группа складывается для упорядочивания процедурно-правовой системы. Поэтому при осуществлении прав и свобод необходимо принимать во внимание совокупность правовых норм, а не какую-то отдельную норму. Например, при включении избирателей в список, участии их общественных организаций в выборах, выдвижении кандидатов в депутаты парламента или органов самоуправления избирательные комиссии всех рангов руководствуются нормами избирательного законодательства. На их основе принимаются решения о регистрации. Таким образом, чтобы реализовать конституционные права и свободы человека и гражданина, выработанное правоположение должно находиться в полном соответствии как с законодательством, так и с индивидуальными особенностями конкретных обстоятельств.

Обеспечение соблюдения прав и свобод. Выработкой конкретного решения не исчерпывается процесс реализации прав и свобод. Для того чтобы завершить его, необходимо реализовать данное правоположение в поведении людей, т.е. в пользовании предусмотренными правами социальными благами. Кроме того, следует проверить, насколько точно реализовано выработанное конкретное правопредписание. Осуществлению этой последней цели служат разнообразные формы контроля и надзора, выполняемые различными органами государственной власти и местного самоуправления.

«Конституционный контроль, - утверждает С.А. Авакьян, - в генеральном плане служит охране всех политических, экономических, социальных и моральных ценностей соответствующего общества. Но более нацеленно он способствует (наряду с другими средствами) сохранению и действию ("воспроизводству") тех из них, которые не просто оформлены правом, но и восходят к высшему юридическому источнику - конституции, т.е. благодаря ей приобрели уже характер государственно-правовых категорий». Такими высшими ценностями, по утверждению действующей Конституции (ст. 2), являются человек, его права и свободы.

В настоящее время контроль за осуществлением прав и свобод, как уже отмечалось, осуществляют многие органы государственной власти и органы самоуправления, а также органы судебной власти, прежде всего Конституционный Суд. Для органов прокуратуры, согласно Закону, предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина «федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами».

Таким образом, можно подчеркнуть, что реализация прав и свобод в  процессе правоприменения является по своему существу единой деятельностью, осуществляемой органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями.

1.2. Права и свободы  человека и гражданина в сфере  исполнительной власти

Остановимся на возможностях использования в контексте данной работы терминов «государственное управление»  и «исполнительная власть». Данные термины можно рассматривать  как парные, поскольку в своей  основе они имеют более общие понятия: власть и управление. В истории развития государственной власти данные термины как сменяли друг друга, так и объяснялись один посредством другого. Термин «государственное управление» довольно давно известен законодательству многих стран. В тоже время не существует единой дефиниции данного термина. Большинство определений термина «управление» были сформулированы в 60-е годы. Само понятие управления является в достаточной мере научно разработанным. Так А.Кинг и Б.Шнайдер под управлением понимают «командный механизм общественной системы и ее функционирование, целью которой является обеспечение ее безопасности, процветания, целостности, упорядоченности и устойчивого сосуществования. При этом обязательно подразумевается господствующая идеология, в зависимости от которой может формироваться (в условиях демократии) или не формироваться (в условиях авторитаризма) механизм учета воли народа и степени ответственности властей». Ряд зарубежных авторов (Бребан Г. и др.) под государственным управлением понимают государственную деятельность по управлению.

В начале 90-х годов в  законодательстве и научной литературе России произошел переход от используемого  ранее термина «государственное управление» к термину «исполнительная власть». Конституция РФ не употребляет термин «государственное управление».

Анализ научных работ  и действующего законодательства как Российской Федерации, так и зарубежных стран приводит нас к следующему выводу. Термин «государственное управление», до недавнего времени присутствующий в законодательстве практически всех стран Восточной Европы, и по содержанию, и по значению является более широким, нежели термин «исполнительная власть». Данный вывод вполне закономерен, если признать, что «всегда орган исполнительной власти является органом государственного управления. Но не всякий орган управления является органом исполнительной власти». Исходя из этих позиций, государственное управление можно представить «как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни», а исполнительную власть как ветвь государственной власти, осуществляющую управленческую деятельность, направленную на реализацию государственно-властных полномочий.

Таким образом, справедливо  определение государственного управления как осуществления особой, так  называемой государственно-управленческой деятельности, предполагающей «функционирование  субъектов исполнительной власти и  иных звеньев государственного управления по реализации их задач и

 функций». В качестве  органов государственного управления  выступают не только органы  исполнительной власти, но и другие  государственные органы, осуществляющие  государственно-управленческую деятельность. При этом государственно-управленческая деятельность может быть представлена как деятельность государства по реализации исполнительной власти.

Однозначного понимания  системы исполнительной власти в  практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось. Научные  разработки проблем организации и деятельности исполнительной власти под влиянием перемен в государственном и социальном развитии страны за последнее десятилетие подверглись незаслуженному и своеобразному остракизму. А новые исследования в данной области переживают видимый застой. Политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области. Приоритет практического подхода, решения проблем ad hoc явно преобладает. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

В научном плане проблема системы любой ветви государственной  власти имеет несколько аспектов. Отметим такие, как структурный, функциональный, процессуальный. Только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют  говорить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему.

По проектам М. Сперанского, например, предусматривались такие  параметры системы исполнительной власти, как состав и названия органов, формирующих ее структуру; предметы ведения каждого органа, его компетенция; ответственность.

В условиях глобального подчинения производства одной форме собственности дробность структуры системы органов исполнительной власти зависела от глубины оперативного вмешательства в отраслевую систему. При образовании СССР было создано 10 союзных наркоматов, в 1936 г. стало 18, в 1966 г -  52; в 1979 г. было уже 64 союзных органа. В период перестройки с 1985 по 1990 г. число союзных органов периодически сокращалось за счет укрупнения (например, при создании Госагропрома).

Судьба 80 структур исполнительной власти СССР в 1991 г. была решена как  бы в одночасье, когда прекратилось финансирование этих министерств и  ведомств. Быстро стал нарастать потенциал управленческих структур нового государства - Российской Федерации еще до 1993 г. и окончательно сформирован на основе Конституции 1993 г. Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10); ввела понятие «единой системы исполнительной власти»; существенно изменила порядок формирования Правительства РФ; изменила подход к определению полномочий Правительства РФ - единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110), и одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Статья 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о «структуре федеральных органов исполнительной власти».

Для концепции развития системы  исполнительной власти существенное значение имеет вопрос о понимании самой  системы исполнительной власти и  условий, влияющих на ее нормальное функционирование. Остановимся на некоторых аспектах этого вопроса.

Нормативным основанием для  определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 ее говорит  о «единстве системы государственной  власти»; ст. 12 - о «системе органов  государственной власти»; в п. «г» ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти сказано о «системе федеральных органов исполнительной власти». Достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о «структуре органов исполнительной власти». Кроме того, Конституция использует термин «государственный орган». Это ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления государственного и негосударственного.

Из конкретных органов  исполнительной власти Основной Закон  выделяет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме  – как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77,112).

Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении  системы исполнительной власти. Он связан с темой разграничения  предметов ведения в системе  органов исполнительной власти.

В этой связи ст. 11 Конституции  РФ говорит о разделении предметов  ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, ст. 10 - о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти. О разделении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делится на: сферу ведения Российской Федерации в целом, сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует еще раз подчеркнуть, что Конституция закрепляет в ст. 78 принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. В ст. 132 Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти.

Таким образом, выявление  функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы — между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разделении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Решение этого вопроса и вызвало поток договоров между центром федерации и ее субъектами.

В настоящее время в  Конституции выделена только судебная власть как самостоятельная ветвь. Другие же ветви представлены главами  об органах. И если гл. 5 о Федеральном  Собрании достаточно полно излагает суть и структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то гл. 6 «Правительство Российской Федерации» посвящена лишь одному органу исполнительной власти и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.

В Конституции необходима полноценная глава о системе  исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный составы этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему.